El tema de la seguridad ciudadana toma progresivamente importancia en la agenda pública, no sólo en América latina, sino en naciones de los distintos continentes, con regímenes políticos distintos. Pero, el concepto de seguridad ciudadana no se ha debatido y racionalizado de manera suficiente en la agenda pública nacional. Hay discrepancias sobre su contenido y, por lo tanto, hay variaciones notables en las políticas que se diseñan por los distintos gobiernos y las prácticas institucionales que de allí se derivan. En buena medida, esto se debe a que las diferentes visiones que se expresan conceptualmente están estrechamente articuladas con concepciones distintas sobre el Estado, la Democracia y la Ciudadanía. En el fondo, hay correlaciones de fuerza clasista sobre intereses contrapuestos que buscan darle un sentido a la relación fundamental de dominación entre el Estado y los ciudadanos.  Inciden también visiones e intereses que se mueven en el plano internacional. La seguridad de un país se debe entender en su historia y también en comparación con otros países y con las trayectorias más generales de modernización global recientes. 

En Colombia, el tema de la seguridad ciudadana se puso explícitamente sobre el tapete poco después de la Constitución de 1991. Desde entonces, ha pasado por cambios notables que tienen que ver ante todo con el contexto nacional de la confrontación política armada y los procesos de paz. El Gobierno de César Gaviria reconoció que el problema de la Defensa y de la Seguridad Nacional eran asuntos políticos y no militares. Aunque, en este caso, se habla de Seguridad Nacional, lo que se debe destacar es el movimiento conceptual que indica que estos problemas deben ser del resorte del poder civil. Hay un principio de diferenciación conceptual, entre lo civil y lo militar, con implicaciones prácticas que se debe tener en cuenta. El mismo Gobierno de Gaviria elabora una “Estrategia Nacional contra la Violencia” que reconoce multidimensionalidad, en este caso de la violencia, con tres propósitos: 1) Garantizar el monopolio estatal del uso de la fuerza, 2) Recuperar la capacidad de la Justicia para sancionar delitos y 3) Ampliar el cubrimiento estatal en los territorios.  También en este caso hay un movimiento conceptual diferenciador que se deslinda del planteamiento tradicional y único de la violencia política, para argumentar de alguna manera sobre la violencia social, el monopolio estatal de las armas, la justicia, la paz y la convivencia territoriales. 

Estos planteamientos se pudieron profundizar en gobiernos posteriores, en la dirección de contribuir a la formulación de una política de seguridad ciudadana. Pero fueron contrarrestados por visiones que, de nuevo, hicieron descansar la seguridad en los marcos de los intereses del Estado como tal  y su apoyo en la fuerza militar, especialmente durante el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez. 

Desde los años 80s, se asistió al auge de los carteles de la droga, del para-militarismo y de la violencia letal contra los líderes de oposición, especialmente los que hicieron parte de la U.P. Las guerrillas entraron, tácticamente, en conversaciones de paz con el Gobierno de Belisario Betancur, pero continuaron de manera acrecentada con su actividad armada.  Los diálogos y acuerdos de Paz sólo fueron exitosos con el M-19, el Quintín Lame y otros grupos menores antes de 1991. Pero, la década del 90, además de la confrontación acentuada con las guerrillas remanentes, estuvo dominada por la lucha contra los carteles de la droga de Cali y de Medellín y el auge del para-militarismo que buscaba contrarrestar el avance de la guerrilla en el territorio. En este contexto, de un conflicto armado de distinto origen, de una guerra “sin nombre”,  el tema de la Seguridad  Ciudadana quedó  relegado a un segundo plano. En 1998, el gobierno de Andrés Pastrana ensayó una ilusa propuesta de Paz con las Farc, al entregarles el territorio del Caguán como santuario y lugar para los diálogos, antes de haber llegado a algún acuerdo de desarme y desmovilización. Dados los hechos de violencia sucedidos dentro y fuera de este territorio, las élites del poder nacional exigieron “orden y autoridad” en medio de un Estado que parecía colapsar. Es entonces cuando se da un viraje significativo hacia la seguridad entendida como la Seguridad del Estado. Esto toma cuerpo conceptual con la política de Seguridad Democrática (PSD)  del Gobierno de Álvaro Uribe Vélez (Presidencia de la República, 2003).

La Seguridad Democrática (1)

Se afirma que la seguridad y la democracia son temas indisociables. Se busca la protección del ciudadano y de la democracia desde el Estado. Ambas instancias están amenazadas por el terrorismo, una modalidad de violencia calculada y dirigida contra civiles, con fines políticos. Los ciudadanos están, además, amenazados por el secuestro, la extorsión y los homicidios que se concentran en municipios en los que hacen presencia las organizaciones ilegales y el narcotráfico. El eje central de la PSD es consolidar el control estatal en todo el territorio nacional con el apoyo inicial de la Fuerza Pública, entendiendo que es difícil diferenciar las tareas asignadas a los militares y a los policías. Si los miembros de las organizaciones armadas ilegales dejan las armas tendrán garantías para su reintegración y podrá haber negociaciones si cesan las hostilidades. Se diseñan seis líneas de acción, partiendo de la conformación de un Consejo Nacional de Seguridad y Defensa. Se busca en segundo lugar, fortalecer las instituciones del Estado, especialmente la Justicia, mediando la transparencia de las acciones militares, planes de seguridad participativos y redes de participación ciudadana. En tercer lugar, consolidar el control territorial en Zonas de Rehabilitación y Consolidación como Arauca, Bolívar y Sucre. En cuarto lugar, proteger a los ciudadanos que están en alto riesgo (sindicalistas, desplazados) y proteger la infraestructura de la nación. En quinto lugar, colaborar con la seguridad a partir de redes de cooperantes y un programa de recompensas y, finalmente, hacer una tarea de comunicación nacional e internacional sobre lo que hace Colombia en materia de seguridad y defensa de la democracia. Se afirma algo importante para este argumento:  que las 6 líneas son válidas para las ciudades y para asegurar la convivencia ciudadana.

La política de la Seguridad Democrática se realiza en el contexto de un Estado que se caracteriza como “fallido”. Tiene un marcado rasgo de autoritarismo y militarismo. Concibe la principal amenaza como la del terrorismo, es decir una violencia estrictamente criminal. No concibe la posibilidad de un conflicto social subyacente al conflicto armado. Por lo tanto, no considera la posibilidad de negociar una agenda con la guerrilla, partiendo del hecho, innegable, que ha usado tácticas terroristas, pero que de allí no se la puede caracterizar como terrorista a secas. Esta consideración lleva, en la práctica, al uso legal e ilegal de la violencia desde el Estado. La política de Seguridad Democrática, por otro lado, se confronta con el problema del narcotráfico. Plantea estrategias para debilitarlo en sus diferentes fases, pero destaca su relación con el sostenimiento de los grupos armados. Especialmente después del 11 de septiembre, el plan contra el narcotráfico, apoyado por el Plan Colombia, se convierte en un plan especialmente dirigido a contrarrestar las guerrillas. El gobierno civil de Uribe logra la militarización de su política de seguridad. 

El Estado se protege a sí mismo y por esta vía protegería a la democracia. Pero resulta que esto lleva a un señalamiento de las personas/organizaciones que cumplen alguna función crítica del gobierno y/o del Estado. Se busca información sobre la ciudanía y se vincula a la oposición política con el terrorismo. Se fomenta una polarización entre los ciudadanos como amigos o enemigos de la democracia. Se argumenta que se garantiza y refuerza el Estado de derecho, pero gobiernos y organismos internacionales hacen exigencias sobre la situación de los Derechos Humanos y el Gobierno critica a los organismos de defensores de estos derechos. Se promueve una ley de Justicia y Paz que logra una desmovilización parcial de los paramilitares, acusados de crímenes de lesa humanidad, a quienes se busca darles tratamiento de delincuentes políticos. Más adelante se va a reconocer públicamente la gravedad del tema, se diseñaron políticas de incentivos a los militares que hicieron posibles los “falsos positivos”, es decir el asesinato de jóvenes de sectores urbanos marginales que luego eran presentados como si fueran guerrilleros. En síntesis, la política de seguridad se hace para una nación con un acentuado conflicto armado en la que el Estado se protege a si mismo y propende por el control armado de la población. Es una seguridad para el Estado y no para los ciudadanos.

Seguridad y Convivencia 

La Política Nacional de Seguridad y Convivencia ciudadana del Gobierno de Juan Manuel Santos (PNSCC, 2011) distingue entre Seguridad Ciudadana y Seguridad Nacional. Por Seguridad Ciudadana entiende: “…la protección universal de los ciudadanos frente a aquellos delitos  y contravenciones que afectan su dignidad, su seguridad personal y la de sus bienes…”. Este concepto se vincula con el de Convivencia, entendido como: “el apego y adhesión de los ciudadanos a una cultura ciudadana basada en el respeto a la ley, a los demás y a unas normas básicas de comportamiento...”.  El objetivo general de la PNSCC se describe como: “…proteger (a los ciudadanos) en su vida, integridad, libertad y patrimonio económico, por medio de la reducción y sanción del delito, el temor a la violencia y la promoción de la convivencia”. Nos encontramos con estas definiciones frente a un viraje muy significativo en el contenido conceptual de la seguridad ciudadana. El tema de la Paz, que fue central en los dos gobiernos de Santos, se tratara como tema de seguridad nacional. 

La PSSCC diseña seis líneas de intervención que se pueden sintetizar así:

1- Prevención social y situacional. Busca intervenir en educación y contrarrestar la desescolarización, prevenir la violencia intrafamiliar, reconocer derechos sexuales y reproductivos, fomentar el hábito a la lectura, los talentos musicales y artísticos.    

2- Presencia y control policial a través del Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes. Importante mejorar las redes de comunicación, los requisitos y procedimientos para la tenencia y el porte de armas, mejorar la inteligencia contra el crimen organizado, crear grupos especializados y mejorar la confianza entre la comunidad y la Policía.

3- Fortalecer la justicia, apoyar a las víctimas e incidir en la resocialización. Hay que diferenciar una justicia penal para adultos, acompañada de una política penitenciaria rigurosa, con un sistema de responsabilidad para adolescentes. Promover mecanismos alternativos para la solución de conflictos, ampliar el espectro de las Casas de Justicia. Acompañar a las victimas de delitos, especialmente en el ámbito familiar.

4- Controlar el ruido, las basuras. Prevenir la accidentalidad vial, promover la responsabilidad en el consumo de licor, fomentar la educación para la convivencia.

5- Consolidar una ciudadanía activa y responsable, a través de Frentes de Seguridad Local y Escuelas de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Fomentar las formas de autocuidado y la responsabilidad empresarial en la seguridad.

Finalmente se propone un eje transversal con tres componentes:  crear un Sistema Nacional de Información del Delito, fomentar el diseño de Políticas Públicas de Seguridad e incidir en la reforma de los distintos códigos que tienen que ver con el delito.

El documento termina haciendo un esbozo epidemiológico para indicar que se deben privilegiar ciertos delitos violentos en ciertos territorios que no son necesariamente los del conflicto político armado. Así, en 2012, la tasa nacional de homicidios por 100.000 habitantes es de 34, mientras que es de 18 en Bogotá, de 60 en Medellín y 72 en Cali. Se deduce la significación de la violencia urbana y de la Seguridad Ciudadana. Aunque no se puede olvidar el contexto de guerra que vive el país, se puede argumentar que la PPSCC está más orientada lo urbano que a un plan rural de lucha contra los grupos armados.

Más que el Ejército, la institución más implicada por la PNSCC es la Policía. Se busca su fortalecimiento técnico, en personal y en presupuesto, es decir como burocracia. pero no se tiene en cuenta su eficiencia. No se examina si el fortalecimiento de la Institución se ha traducido en mayor seguridad para la ciudadanía y en mayor legitimidad que es un tema crucial. No se debe descartar que el fortalecimiento de la burocracia policial se mantenga en la línea de un Estado autoritario, más centrado, en este caso, en la Policía que en los militares. Esta posibilidad de autoritarismo estatal apoyado en la policía, se fundamenta en la estrategia de información que se busca tener de la ciudadanía y, especialmente, en el Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por cuadrantes que busca la presencia policial en el territorio, con técnicas de comunicación que llevan, en última instancia, al anonimato de esta presencia y a la ineficiencia del servicio policial que de todas maneras se reproduce de manera acrecentada. 

Movilización social, Seguridad Ciudadana y Convivencia 

En la práctica, la PNSCC quedó relegada a un segundo plano  por los diálogos de Paz y los acuerdos de la Habana, finalmente ratificados en el Teatro Colón, después del plebiscito perdido. Hoy, el conflicto armado persiste, especialmente en algunos territorios de la nación, pero es notable como en este período de “posconflicto” aparecen nuevos sectores sociales, especialmente conformados por jóvenes y mujeres, que, además de apoyar los acuerdos de paz,  reivindican derechos que tienen que ver con el ambiente, la salud, la estabilidad laboral, los derechos sexuales y reproductivos, la no discriminación étnica o de género. Hay llamados a la no-violencia y a la convivencia entre ciudadanos. De nuevo, como sucedió cuarenta años antes, se promueven manifestaciones en las calles para hacer públicas las demandas. Se busca controlar los brotes de violencia que se presentan y hay denuncias por el control abusivo e ilegal que se ejerce desde la Policía. 

Nos encontramos frente a nuevos sectores sociales que tienen nuevos reclamos y promueven formas de manifestación públicas y pacíficas. Es una base social que puede servir de apoyo a un movimiento social interesado en profundizar el tema de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia. Pero, para profundizar el tema se requiere de agencia y racionalización, provenientes de los sectores subalternos interesados. Este faltante se debe a que el tema de la seguridad se sigue identificando con su tradición autoritaria, militarista o policial. Es muy importante que esta atribución cambie. El tema de la Seguridad Ciudadana no se puede dejar en manos de la retórica de los grupos de poder tradicional. Debe ser apropiado también como suyo por los grupos subalternos que buscan inclusión. Deben manejar una visión propia de la Seguridad y de la Convivencia, pero apropiable por toda la sociedad. 

Es fundamental que el tema de la seguridad se considere como un bien público para la gente, que no es necesariamente de “derecha” y que debe ser interiorizado por la ciudadanía (Gottsbacher, 2013). Sobre lo ya avanzado que se ha observado en este texto, se le debe dar fuerza a una idea renovada de convivencia que, a diferencia de la idea de paz articulada con temas negociables, remite a temas “no negociables” de primera importancia que deben entrar en la agenda pública para que se modifiquen las relaciones sociales y para que los nuevos derechos puedan ser reconocidos por la sociedad y el Estado.

En el mundo contemporáneo dominado crecientemente por la inteligencia artificial, la conceptualización de la seguridad y la convivencia debe retomar de manera renovada la importancia del individuo y de la sociedad. Reafirmar nociones de libertad, intimidad y privacidad que tienen que ver con el individuo y que están siendo erosionadas. Por supuesto, fijarles límites sobre los intereses colectivos definidos por el bien común.  

Aunque sólo es posible plantear el problema, argumentar a favor de la seguridad ciudadana implica reconocer que la policía es necesaria, pero que debe concebirse de manera muy distinta a la forma autoritaria y burocrática como se ha venido conformando en nuestro país. Ya hay algunos ejercicios que se han hecho en otros países, especialmente en los Estados Unidos, dados los excesos policiales (Conference on Civil and Human Rights: New Era of Public Safety, 2019). La seguridad no se mejora con más policía o cambiando su lugar dentro del Estado. Se requiere ponerle atención a la forma como opera concretamente en el terreno y con los ciudadanos, es decir el policing, siempre de frente y de manera transparente con los grupos comunitarios. Esto supone, por otro lado, que estos grupos se organicen en torno al tema de la seguridad y la convivencia para hacer demandas y denunciar abusos. Estos grupos no pueden ser organizados por la policía, como sucede en Colombia. Para no ser objeto de persecución deben tener mecanismos, como las encuestas de victimización, que bien administradas y publicitadas apoyan a las victimas y mejoran su situación frente al delito. 

(1) Este acápite y el siguiente se fundamentan en el artículo “Seguridad ciudadana y Seguridad del Estado”, (Álvaro Guzmán Barney, 2013). En este caso, se hace una síntesis para los propósitos del presente texto. Las citas entre comillas son del artículo.

Bibliografía

Alexandra Abello  Colak, Pablo Emilio Angarita Cañas (editores, 2013). Nuevo Pensamiento sobre Seguridad en América Latina: hacia la seguridad como valor democrático. CLACSO, Universidad de Antioquia.
Conference on Civil and Human Rights (2019). New Era of Public Safety. Supported by Google Foundation.
Gottsbacher, Markus (2013) De la inseguridad excluyente a la construcción de la seguridad legítima, pp. 1-18. En Alexandra Abello Colak y Pablo Emilio Angarita (eds,).
Álvaro Guzmán B (2013). Seguridad ciudadana y seguridad del Estado, pp.19-41, en Alexandra Abello Colak y Pablo Emilio Angarita (eds,).
Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (2011). Consejería Presidencial para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana. DNP, Bogotá.
Presidencia del República (2003). Política de defensa y seguridad democrática. Ministerio de Defensa Nacional, Bogotá.