El desinterés del gobierno nacional, las mezquindades políticas y los temores infundados derivados del desconocimiento normativo hacen parte de las principales razones del histórico fracaso en los intentos por constituir un arreglo metropolitano para Bogotá y la sabana. Y en el país de lo anecdótico, vale la pena recordar que la Registraduría Nacional del Estado Civil también fue protagonista del hundimiento de los dos únicos intentos de constitución de un área metropolitana para la capital de la República. El primero de ellos, radicado en el 2000 durante el primer mandato de Enrique Peñalosa, y el segundo en el 2012 durante la administración de Gustavo Petro. En este contexto, no deja de ser un significativo logro el innecesario Acto Legislativo 02 de 2020, finalmente aprobado, el cual toma forma de victoria temprana de un acuerdo político para sacar adelante el tan anhelado proyecto de coordinación metropolitana.

Con la mencionada reforma constitucional, la figura de Área Metropolitana, reservada para Bogotá y sus municipios circunvecinos, desapareció para dar paso a la denominada “Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca”, un esquema del cual se sabe poco, por cuanto su género y forma serán definidos mediante la promulgación de una Ley Orgánica que deberá resolver todos los interrogantes suscitados por este arreglo. Mientras tanto, aspectos fundamentales como su jurisdicción, la naturaleza de sus competencias, el esquema de gobernanza entre sus asociados y su financiamiento siguen siendo enormes interrogantes, que además denotan imprecisiones técnicas en su concepción.

Un argumento central que respaldó el trámite de Acto Legislativo señala que la ausencia de la gobernación de Cundinamarca en el arreglo asociativo impedía la concreción del proyecto metropolitano. Surge la pregunta de si el problema giraba en torno a la participación del gobernador como autoridad política departamental o a la vinculación del departamento como entidad territorial. En el primer caso, el dilema pudo haber sido resuelto incluyendo al Gobernador como parte de la Junta Metropolitana, siendo esto posible mediante la adopción de la Ley Especial de Área Metropolitana, consignada en parágrafo del artículo 1 de la Ley 1625 de 2013. De hecho, este aspecto fue contemplado en el proyecto de Ley Especial para Bogotá presentado por el Ministerio del Interior en 2013 que, dicho sea de paso, no surtió su trámite en el Congreso porque el senador ponente, Juan Manuel Galán, no radicó ponencia. 

En el segundo caso, la vinculación del departamento como entidad territorial era a todas luces improcedente. Un arreglo metropolitano debería convocar en calidad de asociados a entidades del orden local estrechamente vinculadas por relaciones funcionales que tienen su origen en fenómenos urbanos tales como la expansión de la ciudad construida y los flujos poblacionales cotidianos al interior de esa gran mancha urbana (bien sea por razones de trabajo, salud o educación, listando solo algunos ejemplos). Las responsabilidades metropolitanas se construyen a partir de las competencias municipales que son delegadas al organismo asociativo. Por esta razón, incluir al departamento como parte de los asociados genera serios interrogantes sobre la definición del denominado “hecho metropolitano” y se convierte en un eventual riesgo de duplicidad de funciones y competencias frente al “hecho regional”, consagrado para las Regiones Administrativas y de Planificación. 

Resulta llamativo que el Acto Legislativo cree de manera automática a la Región Metropolitana exigiendo únicamente que para su entrada en funcionamiento se lleve a cabo una votación al interior de las corporaciones públicas de Cundinamarca y Bogotá. De esta manera, se dio vida a una figura de orden metropolitano que niega al municipio como sujeto y objeto de su creación. Solo con ocasión de la expedición de la Ley Orgánica se definirá el mecanismo de vinculación de los socios municipales. En el mejor de los casos dicha ley surtirá su trámite en unos 8 meses, pero debemos recordar que en Colombia las decisiones de ordenamiento territorial han llegado a ser debatidas hasta por 20 años. Y mientras tanto ¿cómo funcionaría un arreglo metropolitano que sólo cuenta con el Distrito y el Departamento como partes constitutivas? ¿Se mantendría como una figura creada pero no aprobada? 

En cuanto al modelo de gobernanza se argumenta que, como novedad, la Región Metropolitana elimina la existencia del municipio núcleo, así como su temido poder de veto. Sin embargo, la ausencia de estas referencias en el cuerpo normativo no se traduce en la desaparición de una condición dada por la realidad. Por un lado, Bogotá representa el 70% de la población de la Sabana y su peso financiero no tiene un cercano competidor. Su importancia es indiscutible, siendo el centro dinamizador del arreglo metropolitano. Por otro lado, el Acto Legislativo señala que tanto las decisiones presupuestales, como aquellas relativas a la suerte del futuro director de la entidad, deberán contar con la “aceptación” de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca. En consecuencia, el consenso al cual se hace referencia en el marco normativo a la hora de tomar decisiones de peso estará mediado por lo que a todas luces termina siendo un poder de veto. 

Vale la pena señalar dos contradicciones que resultan del modelo de gobernanza propuesto. Como se mencionó, el Acto Legislativo hace referencia a un sistema de toma de decisiones que favorece el consenso. Aunque loable, no se puede caer en la ingenuidad de pensar que éste pueda ser operativo en el marco de un arreglo de múltiples partes sobre las cuales es natural la existencia de conflictos de interés político. De la otra, no deja de observarse que, a la postre, se otorgó a la gobernación una especie de tutela sobre los municipios asociados en virtud del requisito de “aceptación” para la toma de decisiones presupuestales y políticas. Así, en la práctica, la idea de una mayor igualdad entre los asociados bien podría ser objeto de discusión y la oportunidad fortalecer al departamento como facilitador y articulador de desarrollo sin el manto de una figura “paternal” no fue debidamente aprovechada.

También se ha dicho que la reforma constitucional blindó a los futuros socios municipales del riesgo de la anexión territorial, siendo un argumento que sólo expresa desconocimiento sobre el régimen territorial. En nuestro ordenamiento jurídico las áreas metropolitanas no son sinónimo de anexión y las reglas para acudir a este recurso están dictadas por otras normas que pueden aplicables a entidades pertenecientes o no a un esquema metropolitano. Por lo tanto, la frase del Acto Legislativo que señala el respeto por la autonomía territorial y aclara que la figura creada no significa una incorporación al Distrito Capital es reiterativa de disposiciones básicas existentes y no justificaba una reforma constitucional.

La viabilidad de la Región Metropolitana dependerá de que sus imprecisiones estructurales sean finalmente resueltas en un texto de Ley Orgánica con un contenido técnico que: i) garantice una clara definición del “hecho metropolitano”; ii) evite discontinuidades geográficas entre sus asociados por cuanto la inclusión de municipios que no guarden vecindad es incompatible con la prestación de servicios de orden metropolitano; iii) procure un modelo de financiamiento favorable a la convergencia en el desarrollo territorial; iv) resuelva el déficit de creación de una ciudadanía metropolitana; y, v) evite la aparición de conflictos causados por la duplicidad de competencias y funciones interjurisdiccionales entre el nivel departamental y municipal y aquellas que puedan ser presentadas con otros esquemas asociativos vigentes. La formulación de la Ley Orgánica exigirá que las flexibilidades permitidas durante el trámite del Acto Legislativo sean superadas y se orienten los esfuerzos a la construcción de una propuesta realista que resuelva los interrogantes suscitados por esta quimera del ordenamiento territorial. 

No cabe duda de que la adopción de un arreglo de tipo metropolitano para Bogotá y sus municipios circunvecinos es una deuda histórica con la mayor concentración poblacional de Colombia. La reciente creación de la llamada Región Metropolitana es en sí misma un paso adelante en dicho camino. Sin embargo, se trató de un acuerdo político con un alto déficit técnico que termina por plantear más interrogantes que respuestas. La apuesta por dar gusto a contradictores y promotores de la figura de manera simultánea seguramente resolvió los problemas de trámite en el corto plazo, pero terminó aplazando las discusiones de fondo que han sido el verdadero obstáculo para la concreción de un proyecto metropolitano. 

Quienes optaron por la Región Metropolitana tomaron la decisión de recorrer el camino más largo al insistir en un cambio a la Constitución, el cual terminó en una negociación que condujo a crear una figura sin forma. Hoy nos encontramos en los albores de la elaboración de una Ley Orgánica que pudo ser tramitada sin modificar la carta magna evitando las complejidades técnicas que introdujo el Acto Legislativo. Pero no hay tiempo para llorar sobre la leche derramada, es hora de trabajar en una propuesta normativa que saque al proyecto metropolitano de su laberinto.