O triunfamos juntos o caeremos juntos. (...)

Esta crisis es “un tiempo de aprendizaje y resolución” que se debe aprovechar en conjunto.

Martha Nussbaum en entrevista al diario El Tiempo,3 de mayo de 2020

 

De acuerdo con la página del Monitor Social del distrito, a la fecha de este artículo, la capital había alcanzado la cifra de 712.012 hogares pobres y vulnerables con transferencia de Bogotá y/o de la nación, una población total beneficiaria que equivale a casi dos veces la población total de Barranquilla o más de cuatro veces la de Manizales. El viernes 20 de marzo, primer día del simulacro vital de Bogotá, en la semana previa al confinamiento estricto decretado por el presidente, la ciudad contaba con 46.000 hogares activos en Familias en Acción, 17.000 inscritos en Jóvenes en Acción y 65.000 personas en Colombia Mayor. 

En seis meses, las transferencias monetarias en Bogotá dirigidas a la población pobre y vulnerable se multiplicaron por más de 5 veces.  En paralelo, el gobierno nacional logró una expansión de los hogares con transferencias monetarias y tres meses después de iniciada la emergencia el país sumó dos programas nuevos y más de tres millones de hogares beneficiarios en todo el territorio nacional incluyendo a la capital. 

De no contar en marzo con un equipo para transferencias monetarias, hoy la ciudad cuenta con una plataforma, el Sistema de Bogotá Solidaria en Casa, que distribuye ayudas de emergencia en especie, bonos canjeables y transferencias monetarias, y que cuenta con su propio esquema de gobernanza que involucra seis secretarías.  Para el caso específico de las transferencias monetarias, el sistema cuenta con una base de focalización que combina la base maestra del DNP con listados censales de grupos étnicos y una ventana de actualización que permite ajustar la población objetivo a la realidad cambiante de la pandemia. Además, las transferencias de emergencia del distrito, hoy llamadas Renta Básica Bogotá, aseguran valores estándar de transferencia a cada hogar pobre y vulnerable sumando recursos distritales y de la nación. 

Bogotá y la nación se articularon para potenciar, adaptar y transformar la cadena de valor de los programas de transferencias de la ciudad. ¿Cómo se logró esta expansión de transferencias monetarias en Bogotá? ¿Cómo se logró una focalización tan rápida de la población objetivo? ¿Cómo se superaron las restricciones de distanciamiento social? 

El siguiente artículo se propone a responder estas preguntas, contando la historia de cómo los gobiernos nacional y distrital se unieron para llegarle con transferencias monetarias a más de 700 mil hogares pobres y vulnerables en Bogotá durante la emergencia Covid 19

1.    Los días del inicio: alineación de instrumentos y arranque de la operación

En marzo de 2020 el Gobierno nacional estaba en la fase final de la actualización de la nueva versión del sistema de focalización (el Sisbén IV). Ante la necesidad de identificar a los hogares pobres y vulnerables que no recibían ayudas, el DNP conformó la que hoy se denomina la base maestra del Sisbén. La base se construyó con los objetivos de incluir a la mayor cantidad de personas posible combinando el Sisbén III y el Sisbén IV, ubicar y cruzar a los beneficiarios de programas sociales del gobierno nacional en la fecha del inicio de la emergencia y contar con el mayor número de datos de celular de los hogares pobres y vulnerables para hacer posible la entrega de las ayudas de emergencia de manera remota.  La conformación de esta base se logró en tiempo récord gracias a que el DNP recibió muy rápido la información por parte de Prosperidad Social, el Ministerio del Trabajo, el ICBF, el Ministerio de Educación, la UARIV y la ADRES, y su primera versión fue entregada antes de abril a entidades nacionales y territoriales para la focalización de sus ayudas.

El gobierno distrital, por su parte, arrancó la emergencia creando el sistema de Bogotá Solidaria en Casa con la premisa de utilizar y adaptar los canales de la alcaldía para la entrega de subsidios en las modalidades de especie, bonos canjeables y dinero. El sistema debía poder optimizar la operación con celeridad combinando canales y se fijó una meta inicial de atender 550 mil hogares pobres y vulnerables distribuidos en todas las localidades. El primer paso fue oficializar como suya la base maestra creada por el DNP y adoptar, en un comienzo, los mismos puntos de corte para la identificación de hogares pobres y vulnerables. Esta decisión, tomada por la Secretaría Distrital de Planeación, quien luego se encargo de administrar la base maestra, iría a ser clave en las siguientes fases que se describen en este artículo: la nación y el distrito basaron su focalización y operación con la misma base de datos. 

En el frente de inclusión financiera, la nación y el distrito le apuntaron a reunir al mayor número de operadores con la tecnología y la capacidad operativa para hacer posible la apertura de productos digitales a distancia a través del celular (Daviplata, Bancolombia y Movii). Para la operación en Bogotá, la base maestra permitió planear junto con la nación la estrategia de cubrimiento de los hogares por parte de los operadores de productos financieros. 

Los primeros canales utilizados por el gobierno nacional para las transferencias de emergencia fueron los de Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor. Acto seguido se implementó la Compensación del IVA para un millón de hogares sobre el canal de pagos de Familias en Acción y Colombia Mayor y, para los restantes 3 millones de hogares identificados como población pobre y vulnerable, se diseñó el programa Ingreso Solidario. Para este último, el Ministerio de Hacienda, apoyado por Banca de Oportunidades, diseñó un esquema de pagos para llegar a los beneficiarios ya incluidos financieramente antes de la emergencia y para el resto, una estrategia que priorizó el enrolamiento a productos financieros digitales, complementada con bancarización presencial y giros. 

El Distrito, usando como vehículo su estrategia de Renta Básica Bogotá, procedió a montar su estrategia de inclusión financiera incorporando primero como operadores a Davivienda con su producto Daviplata y a Bancolombia con los productos Nequi y Ahorro a la mano. El responsable de esta operación de inclusión financiera fue la Secretaría Distrital de Hacienda. La premisa de articulación en esta fase de inicio fue la de avanzar en el enrolamiento de productos financieros y transferencias monetaria sobre todos los hogares pobres y vulnerables que no estaban siendo cubiertos por la nación. Para lograrlo se utilizó la marca de los programas existentes de la base maestra y se acordó hacer un corte semanal del avance de cada una de las partes.

2.    El escalamiento: la estrategia para acelerar la operación

Una vez se armó la base maestra y se echó a andar la estrategia de operación, se inició una etapa que podemos llamar de escalamiento. Las metas de expansión de transferencias monetarias que se fijaron la nación y el distrito en medio de la emergencia, implicaban hacer en tres semanas lo que hace apenas 8 años le tardó seis meses al DPS con las inscripciones de Familias en Acción con la tecnología de ese entonces. 

La estrategia de escalamiento fue la siguiente: la nación debía hacer los pagos lo antes posible a la mitad de los beneficiarios de Ingreso Solidario que contaban con algún producto financiero antes de la emergencia (en 22 entidades financieras participantes), identificados a través de cruces con centrales de información crediticia. En simultánea, la nación y el distrito tenían que aumentar la capacidad de procesamiento para someter la base maestra a cruces sistemáticos para obtener o actualizar el campo del número de celular de los beneficiarios y así elevar la tasa de efectividad del enrolamiento de los hogares pobres y vulnerables a productos digitales. 

Para el caso de la nación, nueve empresas de telecomunicaciones cruzaron la base de Ingreso Solidario con sus registros y DNP también cruzó esta base con registros como el SIMAT (Mineducación) y listados proporcionados por ministerios, consejerías presidenciales y municipios.

La alcaldía, por su parte, aceleró la eficacia de la bancarización a través del cruce de su base maestra con alrededor de catorce bases del gobierno distrital, entre las que estaban la base de matrícula educativa (SED), la base de artistas de calle (IDARTES), el listado de vendedores ambulantes (IPES), las bases de todos los programas de la Secretaría de Integración Social, los registros de víctimas, recicladores (UAESP), loteros (SDH), población vulnerable (SDG) y los listados de empresas de telecomunicaciones, entre otras. Estos cruces permitieron no solo mejorar la cobertura y calidad de los números del celular, dato crucial para culminar este proceso, sino también para establecer puentes de comunicación con las comunidades y desplegar una estrategia de contacto directo. 

El escalamiento de los hogares con transferencia monetaria del gobierno nacional se dio a inicios de abril con el primer pago de Compensación de IVA y el primer pago de Ingreso Solidario a los hogares que ya estaban bancarizados. Para llegar a los no bancarizados, las estrategias diseñadas por el Ministerio de Hacienda se desplegaron de manera paralela. Primero, a través de cruces de información con Daviplata, Bancolombia y Movii, se pudo identificar que un número importante de beneficiarios había abierto un producto en las últimas semanas. Segundo, a través de los operadores de telefonía celular se logró obtener el número de celular de otro grupo de beneficiarios y contactarlos vía mensaje de texto. Las estrategias presenciales fueron dos: Banco Agrario hizo giro bancario en las zonas rurales y Bancamía y Movii y luego Banco Caja Social hicieron operativos de bancarización.

El escalamiento del distrito corrió principalmente por cuenta de Davivienda, con una estrategia de enrolamiento en el producto Daviplata que involucró cruces de bases de datos para identificar a los bancarizados y el uso de mensajes call center o mensajes de texto para aproximarse a los no bancarizados (o a los titulares no confirmados). Con un proceso similar, pero en menor escala que el de Davivienda, se incluyó Bancolombia en sus productos Nequi y Ahorro a la mano.

En esta etapa de escalamiento, la Renta Básica Bogotá se extendió a los hogares que ya habían sido cubiertos por la nación para complementar la transferencia y de esta forma asegurar que, en todos los casos y sumando recursos de la nación y de la ciudad, cada hogar pobre en Bogotá recibiera al menos 240.000 pesos por transferencia y cada hogar vulnerable un monto de 180.000 pesos. 

3.    La última milla: innovaciones para llegar a los hogares más difíciles

Aunque en la etapa de escalamiento se superaron ampliamente barreras legales, tecnológicas y operativas, el trabajo aún estaba lejos de ser culminado. A finales de mayo, mientras se extendía el confinamiento, aún existía una masa crítica de hogares pobres y vulnerables a los cuales ni el distrito ni la nación habían podido llegar. En esta fase se desarrollaron también importantes innovaciones que han permitido incluir más población.

En el frente de focalización, el distrito avanzó adaptando aún más la base maestra a la situación de la población pobre y vulnerable en la pandemia con tres ajustes: primero, elevó el umbral de selección para incluir a todo el grupo vulnerable y a la parte baja de la clase media, imponiéndose una nueva meta de 750 mil hogares en total; segundo, incluyó los listados censales de grupos étnicos (Emberás, población afrodescendiente, hogares rurales de tratamiento especial de Sumapaz, ROM, entre otros) y tercero, se diseñó una ventana para incluir a los hogares no observables por la base maestra, bien sea porque no fueron incluidos en los barridos del Sisben o porque se empobrecieron durante la pandemia. La ventana de nuevos implicó operativos presenciales de captura de la ficha de Bogotá Solidaria en barrios informales siguiendo mapas de focalización geográfica y la autoseñalización (conocida en medios como la del trapo rojo), un aplicativo para solicitar ayuda desde el celular, una operación de captura de datos por call center y el diseño y la implementación del Índice de Bogotá Solidaria, que permite seleccionar hogares a través del uso de registros administrativos y de microfocalización geográfica a partir de solo tres datos: identificación, dirección de residencia y conformación del hogar.

En el caso de la nación, el DNP dispuso una ventana en la página de Ingreso Solidario para el registro del celular, y, en una estrategia llamada Toma de Municipios, se asignaron a Bancamía, Bancolombia, Banco Caja Social y Movii municipios enteros para que ubicaran y pagaran el acumulado de pagos a los beneficiarios que no se habían logrado contactar antes. Con esta acción, en junio se llegó a 2,6 millones hogares. En julio, Ingreso Solidario pasó a ser operado por Prosperidad Social, y con una estrategia similar de bancarización presencial llegó a 300 mil hogares adicionales en septiembre.

Bogotá también tomó cartas en el asunto con la población que aún no había podido enrolar en los productos financieros. Utilizando el cruce de su base maestra con los listados de las entidades del distrito, se contactaron por teléfono, o hasta por voz a voz, a vendedores ambulantes, artistas de calle, población beneficiaria de programas de la secretaría de Integración Social, entre otros, y se les hizo un giro en ventanilla vía Efecty, en donde pudieron reclamar su transferencia y actualizar sus datos para poder ser enrolados en los productos digitales y de esta forma regularizar su transferencia en el sistema. En esta etapa, Bogotá completó su equipo de operadores incluyendo a Movii y Bancamía que venían de haber desarrollado una curva de aprendizaje notable con la nación. 

4.    Lecciones aprendidas

La principal lección aprendida es que una operación de esta magnitud, exigencia y complejidad solo es posible a través de cooperación, articulación y consistencia en las decisiones entre niveles de gobierno. No existe duda de que este logro es producto de la suma de esfuerzos del gobierno nacional y distrital. Del total de los hogares que han recibido transferencia en Bogotá, a la fecha 252.363 hogares reciben transferencia exclusiva del distrito, 229.482 reciben exclusivamente de la nación y en 230.167 hogares concurren recursos de ambos. Cinco canales de transferencias monetarias de la nación y uno del distrito se encuentran en la Renta Básica Bogotá para asegurar montos estandarizados a población pobre y vulnerable.

Las estrategias de Bogotá y la nación muestran que aun con fallas en las bases de datos y sin interoperabilidad se puede ubicar y caracterizar de manera rápida a la población en pobreza y vulnerabilidad. El cruce de información también aporta a la eficiencia de la operación: se pudo transferir a población ya incluida financieramente y bancarizar rápidamente con productos de bajo costo y sencillos de manejar. Aun así, todavía hay costos importantes en la verificación de identidad y en los controles para evitar suplantación, así como mucho campo de mejora en la sistematización del intercambio de información.

La focalización es un proceso que demanda precisión, flexibilidad y hasta eclecticismo a la hora de implementarse. La experiencia de las transferencias monetarias de emergencia en Bogotá deja un catálogo de innovaciones que involucra muchos actores, diseños, disciplinas, métodos y decisiones normativas que deben calibrarse y ajustarse en el camino para poder cumplir con el objetivo de llegar a la población más pobre y vulnerable.