El POT y la magnitud de la informalidad urbana 

A falta de mayor precisión conceptual, en los estudios y documentos relativos a la planificación del territorio, hemos convenido en designar con el término de informalidad urbana a los procesos de subdivisión de terrenos, casi siempre periféricos, en parcelas o lotes de menor tamaño agrupados en manzanas, los cuales son puestos a la venta en un mercado inmobiliario destinado a demandantes y hogares generalmente de bajos ingresos. Pero también designamos con el adjetivo de informales aquellos asentamientos o barrios que son producto de estas operaciones, una de cuyas características más notables y que los diferencia radicalmente de los procesos promovidos por empresas del sector inmobiliario formal, es que los compradores se asientan en los lotes cuando apenas la vivienda comienza a ser construida o, incluso, acondicionan inicialmente una vivienda provisional y posteriormente, por etapas y de manera progresiva, desarrollan una edificación  que tarda años en ser completamente construida. 

Aun cuando la ostensible segregación socio-espacial resultante es evidente para cuantos habitan la ciudad, parece conveniente remarcar que se trata de una situación con profundas raíces socioeconómicas, las cuales se materializan en un mercado inmobiliario legal y en otro informal que, pese a que interactúan, se orientan a segmentos altamente diferenciados. Precisamente, y en este caso de manera acertada, el Documento Técnico sobre el cual se soportan las propuestas incorporadas en el proyecto del POT insiste en la estrecha relación de la informalidad urbana con la informalidad empresarial y laboral. En el propio tejido empresarial de Bogotá formalmente constituido priman las microempresas con una participación del 84%. Sumadas con las microempresas informales (una de cuyas características es que no se constituyen como personas jurídicas, ni están incorporadas al registro mercantil) terminan por generar el 55% del empleo, mientras que las empresas grandes y medianas generan el 33% (DTS p.106). A la inversa, las microempresas tienen una exigua participación en el valor agregado y exhiben muy baja productividad. Por consiguiente, el personal empleado se mantiene gracias a precarias condiciones laborales que no se ajustan a las normas que regulan este mercado en materia de salarios mínimos y prestaciones sociales.

Una primera relación con la configuración de la estructura espacial se evidencia en la localización residencial de los trabajadores informales. Como puede observarse en el mapa que presenta la tasa de informalidad laboral por Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ), las tasas más elevadas (colores amarillos y rojos) coinciden con UPZ donde predominan características edificatorias y urbanísticas propias de los estratos 1 a 3 habitadas por población de bajos ingresos. Por la misma razón, gran parte de los asentamientos que las conforman son de origen informal.

Una de las percepciones equívocas que propicia el término  informalidad, es que sugiere implícitamente que se trata de un proceso anormal, promovido exclusivamente por agentes ilegales que logran evadir la vigilancia de las autoridades. De este modo se pasa por alto que gran parte del territorio urbano se ha incorporado a lo largo de los últimos 60 años bajo estas modalidades de parcelación y desarrollo progresivo, pues resultaba la única compatible con el nivel y flujo de ingresos de aquella mayoría de hogares ligados a la economía informal. Poco después de aprobada en 1997 la legislación sobre los POTs, Bogotá realizó una evaluación de la eficacia de las normas urbanísticas expedidas hasta entonces. Se encontró que alrededor del 80% de las manzanas edificadas y más del 59% del área amanzanada se han desarrollado a través de la producción no regulada o informal de edificaciones. Dentro de aquellos desarrollos se detectaron por los menos 9.000 hectáreas ocupadas con asentamientos todavía incipientes y, por ello, con gran capacidad evolutiva. En consecuencia, representan un factor que inevitablemente debe ser tenido en cuenta, conjuntamente con las políticas de densificación y mejoramiento integral, en la formulación de las operaciones estratégicas del POT.

Esta configuración estratégica toma particular relevancia porque Bogotá se destaca por ser una ciudad muy densamente poblada (ocupa el puesto 12 en el ranking mundial del Lincoln Institute), una de cuyas características es que su densidad de habitantes por hectárea crece exponencialmente desde el Centro Internacional en dirección a las periferias del Sur y el Occidente. Este comportamiento se explica por los efectos densificadores de las edificaciones construidas progresivamente. Es una cuestión insoslayable para una ciudad metropolitana que comienza a confrontar un crítico agotamiento de los suelos de expansión, por lo cual ha tenido que optar por políticas de crecimiento que enfatizan en la densificación de los suelos ya urbanizados.

En el modelo de ocupación territorial (MOT), el documento técnico resalta la baja disponibilidad de espacio público por habitante e insiste en la densificación poblacional. El proyecto también se propone contundentemente la contención de los procesos de conurbación, hasta el punto de no incluir una sola referencia a la necesidad de asumir y optimizar las conurbaciones con Soacha y con el conglomerado Funza-Madrid-Mosquera que ya son hechos irreversibles e inevitables. Esta omisión contribuye silenciosamente a invisibilizar la naturaleza y la magnitud de las dinámicas territoriales que se materializan en estas conurbaciones. Dos de las causas más determinantes en el desbordamiento hacia los territorios circunvecinos son las insuficiencias de las políticas de VIP y VIS agenciadas por Bogotá, y el alza en los precios del suelo cada vez más inalcanzables para los grupos de bajos ingresos a medida que se agudiza la escasez de suelos de expansión. 

La contención de la urbanización informal es lógicamente otro de los objetivos del POT. Sin embargo, como el asentamiento informal es consecuencia de condiciones socioeconómicas estructurales y no solamente de la violación sistemática de algunas normas jurídicas, los resultados positivos dependerán fundamentalmente de la adopción de un programa de actuaciones explícitamente formulado, y cuya viabilidad técnica y financiera debería precisarse por lo menos hasta el nivel de prefactibilidad, cosa que el proyecto en su estado actual ni siquiera enuncia. Vale la pena mencionar tres aspectos que sería deseable que este programa incluya:

a)    Un componente de asistencia técnica y financiamiento para apoyar la densificación a través del desarrollo progresivo en las actuaciones de legalización y mejoramiento integral de barrios.

b)    Incluir, en los nuevos planes parciales para áreas de expansión, no sólo una adecuada proporción de VIS y VIP, sino que se combine la construcción a través de bloques de apartamentos con otras alternativas urbanísticamente más apropiadas para grupos de bajos ingresos, por ejemplo, lotes con unidades básicas u otras formas de desarrollo progresivo, en lo cual Bogotá cuenta con valiosas experiencias como las de Ciudad Kennedy, Bochica y Bachué.

c)    Incorporar la consideración de esta problemática en las políticas de integración regional a mediano plazo, especialmente en las deliberaciones del Comité de Integración Regional y en las funciones que se le podrían atribuir a la proyectada Región Metropolitana.

Incidencia de la informalidad sobre la estructura urbana

Más allá de la escala barrial, la apreciable magnitud de las áreas urbanizadas de origen informal, han terminado por constituir un elemento fundamental en las dinámicas que inciden en el funcionamiento y la transformación de la estructura socioeconómica y espacial. Con el paso del tiempo, y a medida que los barrios se densifican, los hogares se consolidad económicamente y en algunas localizaciones mejoran las infraestructuras viales proporcionando mayor conectividad y accesibilidad. Estos procesos terminan por configurar sectores con suficiente capacidad de demanda y alcance espacial para configurar dos tipos de aglomeraciones: (1) Centros nucleados de comercio detallista y servicios, generados básicamente por filtración de usos. (2) Desarrollos lineales de comercio, servicios y manufacturas a lo largo de vías primarias vinculadas a los sistemas de transporte. En un informe realizado para la Secretaría de Planeación en el año 2013 se identificaron 13 aglomeraciones nucleadas y 8 lineales, para un total de 15 distribuidas entre las diferentes localidades del Distrito. En el POT actual  han sido ignoradas por completo estas dinámicas generadoras de economías externas positivas, las cuales han contribuido decisivamente para que Bogotá se convierta en una metrópolis policéntrica,  mejorando la proximidad entre lugares de residencia y lugares donde se puede satisfacer la demanda de bienes de consumo masivo y otros de jerarquía intermedia. Todo lo contrario de lo que ocurre con el urbanismo de conjuntos cerrados y segregados en supermanzanas, cuya transformación es imposible pues no permiten la filtración de usos, acentuando los inconvenientes de una extremada segregación social del espacio urbano. Estas evidencias refuerzan la hipótesis –formulada en el mencionado informe- “de que la dinámica de las unidades empresariales informales tiende a ser exitosa cuando las economías externas de urbanización, generadas por el sistema vial y de transporte, refuerzan la consolidación de los asentamientos populares”.

La profunda incidencia de estas formas económicas populares se materializa en el sector comercial de San Victorino, un nodo tan importante para la estructura económica espacial como lo es el Centro Internacional para el sector formal. Cuando se decidió promover su renovación urbana –hace más de veinte años- allí se contabilizaron más de 3.555 locales comerciales y 2.700 puntos de ventas en los espacios donde se realiza dos veces por semana la feria periódica donde miles de pequeños productores comercializan sus productos. Se calcula que solamente en el sector de confecciones unas 4.500 pequeñas empresas comercializan aquí su producción, se ocupan diariamente 24.000 personas y la aglomeración recibe cotidianamente por lo menos 117.000 compradores (al detal y al por mayor) que se incrementan a más del doble los dos días de feria periódica. Constituye la aglomeración a cielos abierto más populosa de Colombia y una de las mayores de América Latina. Sin embargo, en ninguna parte se plantea cómo se incorporarán estas dinámicas en las políticas o los objetivos relacionados con la estructura socio espacial. Y ni siquiera se menciona cómo se espera sacar adelante su renovación, una operación estratégica sin ninguna ejecución.
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En síntesis: más allá de las utópicas ensoñaciones con las cuales se entremezcla repetidamente en el texto del proyecto la búsqueda de una “ciudad de treinta minutos”, el aprovechamiento de las dinámicas que posibilitan la filtración de usos constituye una oportunidad clave para lograr, en el caso bogotano, una ciudad estructuralmente policéntrica, simultáneamente más descentralizada y más equitativa con la economía popular. 

La ocupación desregulada del espacio público      
     
La proyección de la informalidad económica sobre el espacio urbano no se limita solamente al espacio residencial. También afecta al espacio público a través de la proliferación de ventas callejeras, especialmente allí donde se localizan las aglomeraciones y centralidades conformadas por actividades terciarias, o en puntos nodales que generan grandes flujos de peatones como es el caso de las estaciones del sistema de transporte masivo. Se trata de situaciones por fuera del ámbito barrial y que, por consiguiente, no son solucionables a través de tratamientos urbanísticos orientados a la informalidad residencial como el de mejoramiento integral de barrios. 

La síntesis del documento técnico de soporte (DTS) omite por completo está problemática de la ocupación no autorizada del espacio público, a la cual está ligado el sector más visible, el más vulnerable y más crítico de la economía informal representada por los vendedores callejeros. Esta problemática, estrechamente articulada con otros problemas de inseguridad que desvelan actualmente a gran parte de la ciudadanía, ya fue ampliamente abordada en el documento técnico del Plan Maestro de Espacio Público vigente, en el cual se demuestra que el abastecimiento de las redes y aglomeraciones de vendedores se articula en gran escala a sectores formales de la economía a través de empresas de distribución mayorista. Inexplicablemente, el nuevo proyecto de plan se orienta fundamentalmente a la definición de estándares de disponibilidad de espacio público en m2 por habitante y a la clasificación tipológica de sus componentes, con un enfoque netamente formalista. Una de las innovaciones altamente positivas que ya se había introducido por primera vez a partir del PMEP, es la figura del aprovechamiento económico del espacio público, tan innovadora que otras legislaciones Latinoamericanas también han comenzado a utilizarla. Con base en este enfoque se adoptó, como alternativa para incorporar ordenadamente a los vendedores, la Red de Servicios al Usuario del Espacio Público (REDEP), que apenas se ha puesto en ejecución parcialmente, y cuyo diseño operacional constituye una novedosa alternativa para articular en forma regulada a este sector de la informalidad con las modernas cadenas logísticas de distribución de mercancías.

Entre los instrumentos de gestión del espacio público adoptados por el PMEP se encuentra   la formulación del Marco Regulatorio del Aprovechamiento Económico, que hasta el presente sigue sin formular. El proyecto de acuerdo hace una vaga alusión a esta estrategia en el numeral Bogotá a Cielo Abierto incluido en el artículo 120 “con el fin de pacificar el tráfico, mejorar la calidad del aire y el uso del espacio público en los territorios con especial atractividad comercial y turística”, pero sin hacer referencia alguna ni a la REDEP ni a la incorporación de los comerciantes informales.

En el PMEP también se contemplaba la promoción de la construcción de espacios análogos de uso colectivo, paralelos o directamente conexos con el espacio público, para ser incluidos en un Programa de renovación, revalorización y recuperación de espacios públicos. Tales espacios también representarían una alternativa para relocalizar comerciantes informales en proyectos de renovación urbana en los cuales se proponía incluirlos como uno de sus componentes, de tal modo que proporcionen directamente, en forma atractiva y ordenada, acceso a los flujos peatonales.

En el texto del DTS y en el articulado se alude en forma vaga, dispersa y con mínima precisión conceptual a varios de los asuntos aquí examinados. Tales alusiones toman cuerpo en un articulado que se asemeja mucho más a los antiguos estatutos normativos   que a la planeación estratégica instaurada luego de la expedición de la ley de desarrollo territorial. Los enunciados de objetivos y estrategias son imprecisos y genéricos, mientras que los aspectos más directamente vinculados con la gestión de las entidades distritales mediante la adopción de programas, proyectos y metas, o se omiten, o son relegados a un inmenso listado de acciones o intervenciones contenidas en el articulado sobre el Contenido Programático de la propuesta.

En síntesis: más que la concreción de un conjunto de programas, se formula una serie de posibilidades y buenas intenciones cuya inclusión en los programas cuatrienales de ejecución, técnicamente articulados con el Plan de Desarrollo y la programación presupuestal, se tornaría casuística e imprevisible.