Introducción

La entrega del Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para Bogotá 2022-2035 por parte del gobierno distrital es la oportunidad para plantear algunas inquietudes sobre el ordenamiento territorial (OT) en general, lo regional y, en particular, la propuesta citada.

Esta revisión, cuarto intento en 16 años, puede ser un fracaso, si no se contempla una seria discusión con la nación sobre el modelo de urbanización y el sistema de ciudades, un proceso profundo de consensos y acuerdos regionales, y un cambio en la mirada sobre la propia ciudad.
 

Sobre el modelo nacional de organización política y administrativa

Después de la Constitución Política de 1991 (CP91) se esperaba la expedición de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) referida a la organización político-administrativa del país, que debía pasar de una estructura centralista a una descentralista, y a la organización territorial que debía abordar la redistribución de competencias y recursos entre los distintos niveles del Estado, abriendo la posibilidad de que los municipios y regiones definieran sus propios objetivos de largo plazo, y sus autoridades dejaran de actuar como simples emisarios o agentes de lo nacional.

Con el fin de expedir la LOOT ordenada por la CP91 se presentaron varios proyectos de Ley, que no contemplaron o lo hicieron tímidamente, tales aspectos cruciales. Y conforme pasó el tiempo, el proyecto de LOOT derivo en una ley típicamente urbanística, la Ley 388 de 1997, más dedicada a los detalles de un código de construcciones para áreas urbanas que a los principios y objetivos para gestionar el OT en sus distintas escalas y en las dimensiones ambiental, funcional o socioeconómica. 

Esa resistencia nacional para hacer un cambio real en la estructura político-administrativa se tradujo no solo en la recentralización administrativa y fiscal, tal como la vemos hoy en día, sino también en abiertas interferencias centrales en asuntos locales, contrarias a las definiciones generadas en ejercicios de planificación territorial asociados al cumplimiento de los compromisos del voto programático, que constituyen las bases del esfuerzo actual de democracia local. 

En ese sentido, las reformas o ajustes a la ley 388 expresan esa intención de la nación por participar directamente o por medio de agentes privados, en la asignación de recursos de regalías y otros mecanismos de planificación territorial, en contra de la legitima administración de sus recursos por parte de los municipios y autoridades. En consecuencia, el país está lejos de haber atendido estas importantes materias del OT, por lo que los municipios y departamentos siguen atados a normas incluso anteriores o contrarias al espíritu descentralista y autonómico de la CP91. Sin este debate, todo ejercicio de planeación y ordenamiento realizado por las ciudades no pasara de ser un esfuerzo aislado, con poca o ninguna capacidad de lograr resultados relevantes presentes o futuros.

Sobre el modelo de OT del país

También conviene exponer las dudas sobre el carácter y el sentido del modelo de urbanización del país, si es que lo hay, y que parece prolongar las condiciones establecidas a mediados del siglo XX. Porque, así como el modelo político-administrativo del país sigue anclado al pasado, el OT viene orientado desde entonces por un modelo de urbanización que, vale la pena preguntarse, ¿qué más puede dar? ¿Cuánta gente más debe salir? ¿Hasta que el campo quede vacío? Entonces, tal vez será necesario llevar enormes contingentes de soldados, o de mercenarios, para cuidar las grandes extensiones que apenas producirán ceros en los estados financieros de inversionistas dispuestos a valorizarlas en sus libros contables mientras las acumulan como si las escrituras de propiedad fueran indicador de productividad y progreso.

Ese modelo disponía, además, que la migración tenía un destino: unas pocas ciudades, destinadas a ser grandes, hiperdensas, hipertrofiadas. Y si bien en el papel se hablaba de un país de ciudades y regiones, el resultado es un modelo de ciudad primada, de una sola ciudad grande, cada vez más presionada para que se extienda, a la que además se atribuyen erradamente todos los males del centralismo. Así, los flujos migratorios del resto del país hacia el centro alimentaron la concentración de la población, que según decía la teoría se radicaría primero en los municipios y capitales de los departamentos, y luego en una escala mayor, en las que parecen ser capitales regionales, aunque la mayoría de estas no parece haber tenido la fuerza de atracción o retención suficiente para evitar la aparición de los desequilibrios y brechas existentes actualmente entre las grandes ciudades del país, sus condiciones y dotaciones para proveer calidad de vida, en algunas de estas más que en otras, y el resto del sistema urbano, rural y regional del país. 

Pero, además, ese modelo nacional sigue estimulando la llamada conurbación, es decir, esa unión por los bordes entre ciudades y municipios, esa manera equivocada de permitir la expansión en mancha de aceite, la continuidad de las áreas urbanas, sin reconocer la necesidad, la conveniencia y la responsabilidad que obligan a evitar tal manera de hacer ciudad y región. En muchas ciudades esa expansión viene ocurriendo bajo la forma de áreas metropolitanas que, antes de favorecer una ocupación ordenada y una gobernanza equilibrada del territorio, impulsan la urbanización continua hasta configurar centros hipertrofiados en entornos desligados y carentes de bienestar.

El modelo no ha configurado una red de centros, policéntrica, integrada de manera suficiente. Apenas hay algunos centros, mal conectados entre ellos y, en ocasiones, con sus entornos. La cuestión es, ¿hasta cuándo? No es posible mantener un modelo como este de manera indefinida, entre otras razones, porque los mismos resultados deberían indicar que llego a su límite, que ya no hay vigencia en sus parámetros ni lineamientos.

En lo básico y en términos de lo que se ideo en 1950, el modelo de urbanización ya fue. La mayor parte de la población del país ya es urbana, no solo porque viva en áreas urbanas, aunque la precariedad de muchas no daría para llamarlas como tales, sino además porque los patrones de vida, la cultura urbana, si eso existe, permea la mayor parte del territorio nacional, en particular, la región andina, caribe y pacífica.

A esto se suma que la tasa de natalidad ha disminuido significativamente y, el crecimiento de la población está relativamente estabilizado, aunque las diferencias intra e interregionales persisten. 

La finalización relativa de la guerra de las últimas décadas, uno de los factores de expulsión más evidentes, también puede contribuir a la reducción de la presión por suelo en las grandes ciudades. Y el cambio climático, la crisis climática y las alertas al respecto, el costo de vida en las grandes ciudades, la presión de la vida urbana, entre otros factores, han venido creando, desde hace unos años, una tendencia a la desurbanización, salidas de población de las áreas urbanas, para traslados a ciudades menores o para retornar al campo. Este fenómeno ha cobrado una nueva vigencia ante el COVID19, que pone conceptos de importancia para lo urbano -como densidad, masivo, economías de escala, etc.- en cuestión y que llama la atención sobre la conveniencia de ambientes de menor grado de congestión, densidad, aglomeración, etc., que son rasgos de las grandes áreas urbanas. 

Todo esto, acompañado de una nueva valoración de lo rural, no solo en términos contemplativos o patrimonialistas, sino de un desarrollo sostenible. 
En estos términos, es perentorio que a nivel nacional se debata este aspecto, sin cuyas definiciones no es posible plantear futuros claros y posibles para las ciudades y regiones del país. Un sistema hipertrofiado de ciudad-región primada y el resto del país vacío y desconectado es un mal augurio para el futuro, con los retos y desafíos que plantea.

Sobre el OT de la región, el entorno de Bogotá

Una tercera inquietud se refiere a la relación de Bogotá y la región, sea en el entorno de la región metropolitana Bogotá – Cundinamarca o de la RAPE Central. Toda proyección de la ciudad, en términos de población, suelo, mercados, etc., parece tener una relación inocultable no solo con sus propias dinámicas -poblacionales, sociales, económicas, fiscales- y factores de atracción, algunos en retroceso conceptual y prácticamente, sino con los factores de expulsión de población del resto del país, la capacidad o no de retención de población en las áreas rurales o demás ciudades del sistema urbano regional, y de inclusión en las capitales de otras regiones, en particular, con su propia región.

Si el país fuera de regiones, tal vez Bogotá tendría menos población y otros centros urbanos serían un poco más grandes y habrían cumplido un mejor papel en sus propios entornos. Ahora, en vez de atribuir responsabilidades a Bogotá por su tamaño, se le debería agradecer el esfuerzo que ha realizado para atender población de todo el país, de manera creciente, en mejores condiciones de lo que nunca se le atendió en sus propias regiones. Hasta el punto de que debieron salir.

En el caso de Bogotá, todo intento de seguir la expansión más allá de los límites del Distrito Capital, es redundar sobre la solución de 1954, cuando se anexaron los municipios de Engativá, Fontibón, Suba, Usme, Usaquén y Bosa. No se trata de que la ciudad y su administración les manden gente a los municipios, ni que los obliguen a disponer suelo para usos urbanos. Se trata de entender dónde en el país y por qué se generan los factores de expulsión; de buscar alternativas para retener población en sus áreas y zonas de origen; de contribuir al mejoramiento de las condiciones socioeconómicas en zonas rurales, pequeños municipios y ciudades intermedias, pero no bajo un esquema de ocupación dispersa y precaria en suelos rurales. De hacer todo lo necesario y suficiente para conectar y acercar las bondades y ventajas de las grandes ciudades y mercados al resto de las ciudades y áreas del país, sin que esto signifique que deban migrar o abandonarlas. La búsqueda de un sistema más equilibrado es parte fundamental de una nueva configuración territorial.

Y se trata de poner de presente que Bogotá ya no dispone de suelo para seguir absorbiendo la migración del país, que no es posible avanzar en una densificación mayor sin afectar severamente su sostenibilidad y competitividad; que la urbanización en la región, particularmente en los municipios de Cundinamarca cercanos a la ciudad y en las capitales de la RAPE no puede seguir siendo contraria a las oportunidades de la metropolización, y que la disposición de suelo para gestionar los flujos de población, en muchos casos originados en los propios departamentos, puede representar la posibilidad de mejorar las ciudades en una red policéntrica que represente ventajas para las ciudades, en sus áreas urbanas y rurales, para la red de ciudades, para los departamentos y Bogotá. En últimas, para el país, porque si desordenada esta región es mas de un tercio de la economía (real), su ordenamiento sin duda redundaría en incrementos significativos de productividad y bienestar general.

Pero sobre todo es necesario superar la noción de ciudades aisladas del sistema territorial, que se ignoran entre ellas, ignoran lo rural y por supuesto, esa dimensión que surge de esa interacción y sinergias, que es lo regional.

Avances del OT en Bogotá, a pesar de la insuficiencia de la ley orgánica 

Cabe preguntarse si la propuesta que presenta la administración es coherente con los avances teóricos, conceptuales, técnicos y prácticos que deberían las entidades encargadas exhibir ahora, al cabo de dos décadas de experimentación, aprendizajes y desarrollos. 

Al respecto, la administración de Bogotá ha sido pionera en la aplicación de la Ley 388. No solo formulo uno de los primeros POT en el año 2000, sino que fue de los primeros en ser revisado, en 2003, para incluirle asuntos estratégicos como la región, el modelo de ciudad compacta y policéntrica, la visibilización de las áreas rurales, el sistema de instrumentos de planificación, gestión y financiación -la plusvalía y el sistema de cargas y beneficios-, y el sistema de control del OT como propuesta de fortalecimiento institucional, que permitió completar ese esfuerzo inicial y complementarlo con el enfoque del urbanismo económico, superando el sesgo de código de construcción inicial y de mirada sobre la ciudad -área urbana- que se derivaban de la propia LOOT.

Esa labor de revisión del Decreto 619 del 2000 se expresó, de un lado, en la expedición del Decreto 469 de 2003 y el Decreto 190 de 2004, de compilación con lo que permaneció de la versión inicial, que definen el conjunto de normas superiores vigente hasta ahora, a pesar de algunos decretos con ajustes discutibles. De otro lado, en la formulación de un conjunto de instrumentos para las distintas escalas, dimensiones y tipos de intervenciones que se realizan territorialmente: planes maestros, UPZ, Planes zonales, Operaciones estratégicas, planes parciales, etc. En 2006, buena parte del instrumental necesario para aplicar el POT estaba dispuesto, con la ventaja adicional de que las tareas de revisión y regulación del POT se realizaron con los equipos y personas de la entidad, y equipos de colaboradores externos, lo que constituyo, en un momento, el activo más importante y más rápidamente dilapidado de la administración de la ciudad. 

En estos términos, y más allá de las evaluaciones simplistas que indican que las obras viales realizadas apenas son el 33% de lo proyectado, la realidad es que la base del desarrollo de la ciudad ha estado en este POT, en cuya vigencia se han realizado, entre otros instrumentos, los planes maestros de servicios públicos y equipamientos sociales que, sin negar el énfasis o prioridad de cada gobierno, corresponden en general a obras de mediano y largo plazo que vienen complementando la ciudad de manera estratégica y consistente. Incluso, la producción de viviendas, en números que según el CENSO 2018 (DANE) se acercan al medio millón entre 2004-2018, estaría indicando que el conjunto de instrumentos y disposiciones han favorecido el proceso de generación de suelo y desarrollo urbano para resolver demandas estructurales. 

Considerando lo que representa el sector en el PIB de la ciudad y las oportunidades que la ciudad le genera al sector, conviene señalar que resultados tan significativos pueden ser un argumento para mostrar como la regulación que intenta hacer una distribución justa de cargas y beneficios es, al mediano y largo plazo, no solo garantía de la capacidad para atender necesidades latentes de la ciudadanía, sino también de las oportunidades de mercados para sectores productores que se benefician de las dinámicas urbanas. Es decir, es momento para superar las barreras que aun impiden el mejor desarrollo y la aplicación de los instrumentos del OT y para permitir el fortalecimiento de las entidades que los deben aplicar, más allá de las visiones premodernas y la resistencia a un OT sostenible.

Finalmente, conviene poner en duda la mirada tradicional sobre la ciudad. Al respecto, parecería un error insistir en entender la ciudad a partir de su Centro Histórico, y resistirse a potenciar las centralidades, en especial, el rol de la centralidad latente que hay en el entorno subregional del Aeropuerto El Dorado. En este sentido, es oportuno incluir el Rio Bogotá como elemento estructurante en la escala regional, no solo como componente central de la Estructura Ecológica Regional. En realidad, debería ser un eje que, en su intersección con el Aeropuerto, define las oportunidades de la escala regional e insinúa las posibilidades de la multimodalidad, ya no con Bogotá y el CH como centro, sino con el Aeropuerto -que en realidad es el PUERTO regional- y la centralidad que se insinúa en su área de influencia.

En conclusión

Si bien los procesos de fundación, crecimiento y desarrollo de las ciudades del país, con todo y sus carencias, fueron anteriores a la Ley 388 de 1997 y, para entonces, ya algunas de ellas tenían un tamaño de población significativo, habían contado con diseños urbanos y de obras de distinto impacto en su configuración, y se habían dictado leyes y normas territoriales para imprimir alguna regulación al proceso de urbanización, no es equivocado sostener que sólo después de la Constitución de 1991 y de la mencionada ley 388 se inicia una regulación moderna que se expresa ya no solo en el otorgamiento de los derechos de urbanización y construcción sino en la distribución de las cargas y beneficios resultantes. Recién ahí se empezó a entender la regulación del OT no solo para atender propósitos urbanos desde la arquitectura y la ingeniería, sino desde la creación, movilización y redistribución de riqueza.

Sin embargo, poner en evidencia el gran salto que representó esta oportunidad, que ya venía insinuada desde las reformas de 1936 a la CP, es más fácil que hacerlo realidad en la práctica, considerando que este nuevo enfoque que se propone -de distribución de cargas y beneficios- suele contar con la resistencia de quienes aspiran a obtener la máxima ganancia con el mínimo esfuerzo, bajo la idea de privatizar ganancias y socializar cargas y pérdidas. Y con la ignorancia de quienes ven el ordenamiento como un tema de derechos de construcción y no en su carácter socioeconómico.

Pero ya no es posible sostener más un modelo de hacer territorio -ciudades y regiones- claramente insuficiente, que ya produjo enormes ganancias y utilidades a pocos dueños de la tierra, empresas urbanizadoras y constructoras y entidades financieras, entre otras, mientras las ciudades aun registran serias carencias de servicios públicos y sociales, espacio público, condiciones generales y calidad de vida. Lástima que el POT propuesto para Bogotá aun no se atreva a abordar los debates relevantes.