La participación ciudadana se ha convertido en la piedra angular de las discusiones sobre planeación y democracia urbana. Colombia, al igual que muchos países latinoamericanos, han incorporado los principios de planeación participativa para el diseño de las políticas urbanas, y en especial de la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, a pesar del amplio repertorio institucional y normativo que está disponible para la adopción de una decisión colaborativa entre la ciudadanía y las oficinas de planeación, las decisiones estratégicas de planeación están quedando por fuera de la discusión ciudadana.

El POT no necesita 20 mil iniciativas, solo un acuerdo

El procedimiento formal de participación ciudadana en la expedición de un POT consiste en consultar a un Consejo ciudadano (el Consejo Territorial de Planeación-CTPD de las leyes 152/94 y 388/97) y, a discrecionalidad de la administración, incorporar sus recomendaciones. Sin embargo, la toma de una decisión tan importante para la ciudad no se hace sin consultar y construir acuerdos entre distintos grupos de interés ciudadano. Así pues, los procesos de adopción del POT han estado antecedidos por eventos públicos de información y consulta ciudadana para la adopción de este plan estratégico.

La participación ciudadana en estas decisiones fue reemplazada durante la última revisión del POT por un modelo “de socialización”, que sirve para informar a la ciudadanía los lineamientos estratégicos que quiere adoptar el plan de ordenamiento territorial y las estrategias que utilizará para implementarlo. Durante la revisión ordinaria del POT de los años 2017 a 2019 la SDP convocó al menos 106 reuniones (2019) en los que la administración recibió 22.000 aportes de cerca de 30.000 participantes . Pero estos números reflejan la asistencia a socializaciones y el conteo de aportes refleja las preguntas, contribuciones, ideas, quejas, anhelos etc. de la ciudadanía en estos escenarios. 

En los escenarios a los que hice seguimiento, las reuniones terminaban en conversaciones cosméticas sobre alturas de edificios y usos de alto impacto, o con la orientación de solicitar la ampliación de información por canales formales de petición. Y, sin embargo, no conocemos cuáles de esas contribuciones hayan sido incorporadas al POT, y menos aún cuáles aportes que hayan controvertido la iniciativa de la administración le hayan persuadido para cambiar la propuesta de norma

Estos métodos unidireccionales en el que la administración toma las decisiones y utiliza plataformas de divulgación para sustituir a la participación ha sido documentado ampliamente por la literatura académica. Desde la influyente obra de Sherry Arnstein (Arnstein, 1969) que caracterizó estos procedimientos como formas de manipulación o adorno (tokenismo), se han documentados centenares de casos en los que la participación es simulada y se corrompe su propósito de involucrar al público en la toma de decisiones. Algunos estudios de caso recientes en Canadá (Valverde, 2016), Israel (Alfasi, 2003), Brasil (Sampaio Freitas, 2019), (Laskey & Nicholls, 2019); así como también estudios locales colombianos en Barranquilla (Koch & Sánchez Steiner, 2017), Medellín (Molina & Salinas, 2018) y Bogotá (Hernández, 2010) han mostrado el mismo patrón que tomó la Secretaría de Planeación durante la administración de Andrés Ortiz para la revisión del POT: abrir escenarios informativos públicos en los que se informa pero no se someten a discusión los objetivos estratégicos de la ciudad.

Muestra de ello fue la discusión sobre los objetivos que planteó el Consejo Territorial de Planeación -CTPD, escenario formal reglamentado para la consulta ciudadana, que analizó con detenimiento la propuesta de un poco más de 7.000 folios y elaboró un concepto de 489 páginas en un tiempo récord de un mes . El concepto estaba compuesto por argumentos técnicos y detalles normativos que en su conjunto estaban contestando a una discusión sobre los objetivos estratégicos de la ciudad: la ocupación de áreas de riesgo, el crecimiento expandido y la habilitación acelerada de suelo urbano para promover la movilización económica del suelo. También tiempo récord de dos días hábiles después de la fecha de recepción del concepto CTPD, la SDP entregó al concejo el documento final, que debía incluir las consideraciones del CTPD. 

No es posible en que una discusión estratégica de ciudad se analice e incorpore en la planeación en dos días, y menos aún modificado algunos de los componentes técnicos y normativos que sustentaron el proyecto de acuerdo. La decisión de Andrés Ortiz de ignorar el concepto del CTPD y sobreponerle el bulto de los escenarios de socialización, marcaron la debilidad de la propuesta. 

La participación ciudadana en la planeación tiene al menos tres utilidades en la formulación del POT. La primera es construir acuerdos políticos y visiones compartidas de futuro. La segunda es anticipar debilidades, agujeros o externalidades negativas que puedan surgir del documento, sobre todo con el fin de enmendarlos o considerar medidas de contención de esas externalidades. La tercera es que conforme se construyen acuerdos y se perfecciona el documento de manera colaborativa, se construye legitimidad alrededor del proceso. Y esa legitimidad es la base de la adopción de la norma, pero también de la implementación y cumplimiento del plan.

La participación ciudadana no debe estar concentrada en los detalles cosméticos sobre las densidades de las edificaciones, sino sobre los objetivos de desarrollo que persigue el POT. Bogotá tiene la oportunidad de incluir los lineamientos que reconoció la Nueva Agenda Urbana en Quito 2016, como el punto 11 de garantizar el derecho a la ciudad, el numeral 13 que coincide plenamente con los objetivos y los principios de la ley 388/97, especialmente en la función social y ecológica de la propiedad, la participación ciudadana, la gestión del riesgo y la inclusión social y territorial con enfoque de género.

El enfoque propuesto por la secretaria de Planeación, Adriana Córdoba, para la revisión en curso rompe la trayectoria de la administración anterior. En los escenarios de participación para la adopción del Plan de Desarrollo, Córdoba insistió en la necesidad de construir acuerdos a partir de objetivos y comunes y cesiones mutuas; y ha mantenido una argumentación similar dentro de la fase preparatoria de la discusión del POT. A la fecha , la Secretaría de planeación ha contabilizado 72 reuniones virtuales y 8861 aportes ciudadanos para el proceso en curso, y hasta ahora, han consistido en escenarios informativos previos a la discusión, pero los contenidos estratégicos están aún pendientes por entrar en la agenda de discusión ciudadana.

Tres recomendaciones para recuperar la participación ciudadana en el POT

Concluyo haciendo tres recomendaciones a las organizaciones ciudadanas para recuperar los canales de participación en el POT. La primera es preparar la discusión desde los conceptos de ordenamiento y las estrategias generales para alcanzarlos, y dejar en segundo lugar los casos aplicados. retomar las discusiones que se han dado desde la propuesta de la Modificación Excepcional del POT en 2013 hasta ahora. Humberto Molina lo había sugerido en la edición de noviembre de Pensar la Ciudad   a propósito de la extensa producción normativa para el ordenamiento. 

En términos prácticos esto significa construir una agenda que puede incluir algunos conceptos sobre los que tenemos acuerdos comunes. Por ejemplo, podemos apropiar conceptos como la economía del cuidado, el ordenamiento territorial alrededor del agua; la prevención del riesgo y la adaptación frente al cambio climático, las funciones social y ambiental de la propiedad privada, el cierre de brechas sociales y espaciales, la protección a la diversidad social y cultural, la integración regional y el derecho a la ciudad. Estos conceptos vanguardistas y profundamente democráticos han sido reconocido en la legislación colombiana y en la nueva agenda urbana, y hacen parte de un repertorio muy diverso de enfoques políticos, teóricos y técnicos que se interesan en la justicia urbana y el derecho a la ciudad.

La segunda recomendación es para aquellas y aquellos conocedores técnicos de planeación y norma urbana para que donemos tiempo a las organizaciones. A esta práctica Davidoff (1965) la llamó advocacy planning que quiere decir soporte o apoyo mutuo en la planeación. Y se funda en que la planeación es un lenguaje muy tecnificado y difícil de comprender, y además habla muchas lenguas al tiempo: la geografía, ingenierías, economía, arquitectura y derecho. Al donar tiempo, el papel de la persona que domina el lenguaje técnico es el de estudiar los documentos y descifrar los lenguajes de la planeación para las organizaciones ciudadanas; y, por otro lado, apoyar en la construcción de los aportes ciudadanos. 

La tercera recomendación es acompañar un proceso de veeduría ciudadana sobre el proceso de participación en la definición del POT. En los últimos años, las veedurías ciudadanas se han constituido en una herramienta clave para la incidencia de la ciudadanía en las decisiones públicas. Son instrumentos versátiles, flexibles, y amplios. Pueden ser formales o informales, pero su éxito reside en la capacidad de construir buenos argumentos y sustentarlos con el debido soporte técnico. 

(1) Comunicado alcaldía: https://bogota.gov.co/mi-ciudad/planeacion/propuesta-pot-de-bogota-entragada-al-ctpd; Comunicado SDP: http://www.sdp.gov.co/noticias/alcaldia-de-bogota-entrega-propuesta-de-pot-al-ctpd

(2) http://www.ctpdbogota.org/2019/07/31/concepto-frente-al-proyecto-de-acuerdo-de-revision-general-del-plan-de-ordenamiento-territorial-de-bogota-d-c/

(3) http://www.sdp.gov.co/micrositios/pot/estrategias-de-participacion

(4) https://pensarlaciudad.udistrital.edu.co/miradas-de-ciudad/un-nuevo-estilo-de-planeacion-para-un-nuevo-pot