Han pasado casi 25 años desde la promulgación de la Ley 388 de 1997, que ordenó a los municipios adoptar un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), y 20 desde la expedición del que rige en la capital de la República, con modificaciones introducidas en 2003. Sin embargo, los problemas estructurales de la ciudad, en su dimensión físico-territorial, no han hecho sino agravarse en ese lapso. 

El éxito de la planificación de las ciudades depende de una triple capacidad del Estado: la de elaborar y consensuar un modelo urbanístico pertinente, la de realizar con sus propios recursos intervenciones estructurantes en el territorio, y la de encauzar las inversiones privadas de urbanización y construcción. En una economía de mercado el juego de la oferta y la demanda de suelo -construido y por construir- juega un papel determinante en el desarrollo físico de las ciudades. En ese orden de ideas, “ningún plan municipal puede ejercer un [dominio] directo sobre las fuerzas que determinan el crecimiento económico y demográfico”. Sin embargo, eso no obsta para que el plan “pued[a] tener -indirectamente- una gran influencia sobre tales fuerzas [y hacer] de la ciudad un lugar en donde se pueda vivir a gusto  y en donde se puedan hallar lugares adecuados para los negocios”.[1]

Para ilustrar cómo se configuran al respecto las cosas en Bogotá conviene realizar ejercicios de contraste.

Al urbanismo alemán de finales del XIX y principios del XX se le atribuye haber hecho funcionales y bellas las ciudades de su país[2]. Tenía dos componentes. En primer lugar, el control del desarrollo a través del zoning: la subdivisión del espacio urbano en áreas a las que se asignaban parámetros específicos en cuanto al uso del suelo y las densidades de su aprovechamiento. El otro componente consistía en la realización de enormes operaciones de reestructuración urbanística, capaces de modificar la morfología urbana y costeadas con recursos públicos. En ejecución de las mismas se adquirieron terrenos a gran escala, a veces mediante expropiaciones, se abrieron nuevas calzadas, plazas y parques, y fueron edificadas escuelas, teatros y museos. El sector central y más antiguo de las ciudades fue renovado para crear las city comerciales, de dirección empresarial y gobierno. Se tendieron vías férreas internas, se construyeron puertos y canales y se crearon amplias zonas industriales, dotadas de robustas infraestructuras. Después de la primera guerra mundial se emprenderían vastos  programas públicos de construcción de viviendas.  En las principales ciudades alemanas los municipios eran propietarios de alrededor de la tercera parte del territorio de sus jurisdicciones, lo que facilitaba esas operaciones. 

Estas transformaciones beneficiaron a la ciudadanía en general y, en particular, a la población trabajadora, mejorando significativamente sus condiciones de vida. También favorecieron a los industriales porque las ciudades se hicieron más eficientes y productivas. Los costos de llevarlas a cabo corrieron principalmente a cargo de los propietarios de tierra y los agentes y empresarios inmobiliarios, vía impuestos a los predios y restricciones urbanísticas. Fueron posibles porque contaron con un respaldo permanente de los diversos niveles de gobierno, así como de las fuerzas políticas, desde las más conservadoras hasta las socialistas. Esto se debió a que los sectores dirigentes del imperio alemán aceptaron emprender reformas sociales para frenar el avance del socialismo y se inclinaron por orientar el reformismo hacia el ámbito municipal, menos borrascoso que el nacional. En la socialdemocracia, entre tanto, estaban en auge las tendencias pragmáticas, sensibles a la necesidad de mejorar cuanto antes la situación material de los obreros y los pobres.  

En contraste con ese panorama, en Bogotá no ha sido posible construir una visión de largo plazo sobre el desarrollo físico-territorial de la ciudad que sea apoyada de manera estable por un espectro social e institucional claramente mayoritario. 

En los años recientes han sido adoptados por las administraciones enfoques muy contrapuestos. Según uno de ellos, cuya presencia podía adivinarse en el proyecto de POT de 2019 del alcalde Peñalosa, se debería densificar la ciudad y compactarla, estimulando la actividad constructora sobre toda el área disponible dentro del perímetro urbano, y este último debería ser estirado hasta abarcar casi toda la porción de la Sabana ubicada en jurisdicción del Distrito. Otra visión, que inspiraba la propuesta de modificación del POT presentada por el alcalde Petro, se centraba en la necesidad de densificar, mediante la elevación de las alturas de las edificaciones, la ciudad ya existente, al paso que rechazaba la ampliación del perímetro.     

Otra perspectiva propendía por articular el desarrollo de la capital a la planeación regional, y reemplazar su expansión horizontal en mancha de aceite por la creación de una red de ciudades relativamente densas en la región circunvecina. Estas últimas serían conectadas por vías de comunicación robustas y estarían separadas por amplias áreas de uso agrícola y forestal. La modificación del Plan de Ordenamiento introducida en 2003, en el gobierno de Mockus, apuntaba en esa dirección[3]. Los desarrollos e implicaciones de estas distintas visiones, en materia ambiental, de espacio público, infraestructura para la movilidad, vivienda social, etc., habrían de ser, por supuesto, muy disímiles. 

La percepción de que la adquisición de terrenos y la realización de obras tendientes a jalonar las transformaciones urbanas por parte del sector público son muy costosas, puede haber contribuido a no realizar esa clase de intervenciones. Sin embargo, se trata de un asunto que guarda relación con el del modelo compartido de ciudad, porque de alguna manera sería viable superar las limitaciones de las cuantías de las inversiones públicas que pueden hacerse año tras año para financiar un plan integral, garantizando que el flujo de recursos sea constante en el largo plazo -al fin y al cabo, Roma no se construyó en un día-. Pero para eso se requiere un consenso sobre una visión urbana de largo aliento, como el que brilla por su ausencia en la capital de la República.

Por otra parte, los planes distritales de desarrollo han asignado volúmenes de recursos no desdeñables a líneas que impactan el desarrollo físico-territorial, como la construcción de infraestructura vial y de equipamientos, la conservación de áreas de valor ambiental y el hábitat. Pero esas inversiones se han planificado sectorialmente, sin vincularlas a un modelo urbano integral[4],  y sería necesario corregir esa situación.   

Un aspecto relevante del contraste que se viene describiendo tiene que ver con la situación de los grandes propietarios de tierra, los urbanizadores y constructores. Por oposición a lo que ocurrió en Alemania en el período examinado, en Bogotá se han visto muy beneficiados por la planeación y el manejo urbanístico que se le ha dado a la ciudad. Las normas sobre usos del suelo no han restringido sus programas de inversión asignando grandes áreas a la construcción de vivienda social o a las actividades industriales. Como comprador de tierra, el sector público no ha sido para ellos un fuerte competidor. A la expropiación de terrenos solo se ha acudido de manera circunscrita.  

La ciudad no ha utilizado cabalmente los instrumentos que le da la ley para recuperar e invertir en su desarrollo físico una proporción significativa del incremento del valor de los inmuebles generado por las modificaciones de las normas urbanísticas, como las que cambian la destinación del suelo de rural a edificable o las que autorizan dar usos más rentables y a mayores densidades a los predios ubicados dentro del perímetro urbano -ésta ha sido, infortunadamente, la pauta general en las ciudades colombianas[5]-.

Las ampliaciones del perímetro urbano se han orientado hacia zonas en que grandes cantidades de suelo han sido adquiridas previamente por particulares con fines especulativos. A buen seguro, ellos han propiciado la expansión horizontal de la ciudad en la dirección que les conviene.  

Todo esto se presenta en un contexto de relativo desentendimiento de los gobiernos nacionales y de los partidos políticos en relación con los temas urbanos, y de precariedad del debate público y político -en el Concejo de la ciudad, por ejemplo- sobre la materia.

Antes de la expedición del Plan de Ordenamiento del 2000, las normas de planificación urbana de Bogotá (Acuerdos 7 de 1979 y 6 de 1990) se habían ceñido a la perspectiva de “la ciudad como negocio”[6]: “la actuación privada [había] asumi[do] un protagonismo central en la construcción de la ciudad”, pues

las exigencias de espacios para la ciudad, para la producción, para la vivienda, para todos los usos, quedaban supeditadas a las leyes de la oferta y la demanda, sepultando los principios y conceptos de la planificación moderna, fundamentada en una organización funcional de la ciudad. 

Como consecuencia de lo anterior, “la actuación pública, a cargo del IDU o de las empresas de servicios públicos, se orientó por ‘planes sectoriales’ [y lo mismo ocurrió] con las entidades responsables del sector social”. Entre tanto, la actividad privada fue regulada mediante el zoning, es decir, “a través de las normas urbanística para el predio y la gestión individual (usos y tratamientos) […] El código urbano reemplazó al plan”. En la elaboración de esos códigos “la administración terminó cediendo frente a las demandas de los constructores, pues la norma discutida o concertada no tenía respaldo en un proceso de planeación suficientemente sustentado”[7]. Infortunadamente, la expedición del Plan de Ordenamiento vigente no transformó a fondo esa situación.