1. Diversos enfoques de las finanzas

La forma de concebir la financiación cambia dependiendo de si se trata del presupuesto anual, del plan de desarrollo (4 años), del marco fiscal (10 años), o del plan de ordenamiento territorial (POT) (12 años). Las diferencias tienen que ver con el horizonte temporal y con la naturaleza de cada uno de los instrumentos. Desde el POT se puede tener una mirada con un horizonte amplio, así que vale la pena pro-poner fórmulas ambiciosas.

2. Presupuesto anual

Los tributos más relevantes de la ciudad son el predial y el impuesto de industria y comercio (ICA). Entre el 2019 y el 2020 el predial aumentó, y pasó de $3,3 a $3,4 billones. El ICA se redujo, de $3,9 a $3,7 billones. Estos dos impuestos representan el 80% de los ingresos tributarios.

A pesar del buen comportamiento que han tenido los ingresos en Bogotá, aún antes de la pandemia, ya era evidente que son insuficientes para responder a las necesidades de la ciudad. Su monto debe aumentar de manera significativa. De lo contrario, el Distrito no puede responder a las innumerables demandas colectivas. 

El presupuesto anual suele ser muy inercial, y los cambios son relativamente menores. Sin embargo, estos dos años de pandemia han sido excepcionales, y entre el 2019 y el 2021 la pandemia obligó a realizar cambios importantes en el presupuesto. En el 2021 la inversión crecerá con respecto al 2020, y pasará de $10,9 billones a $18 billones. Para responder a la crisis se diseñó el “plan Marshall”, que es una clara política de reactivación keynesiana. Las medidas de reactivación han sido más agresivas en Bogotá que en el resto del país. Esta inversión se financiará con crédito, que se irá traduciendo en un mayor servicio de la deuda. En el 2020 el costo de los intereses fue de $201 mil millones, y en el 2021 será de $320 mil millones. Estos valores contrastan con los menores intereses que se pagaron en el 2018 y en 2019, que estuvieron alrededor de $80 mil millones. A pesar el aumento importante que tendrá la deuda, las finanzas de Bogotá se mantendrán dentro de los márgenes admitidos de sostenibilidad y solvencia.

La inversión con crédito se justifica porque la pandemia ha tenido un impacto negativo en las finanzas de la ciudad. Sin estos recursos no es posible responder a las necesidades sociales y productivas.

3. El presupuesto cuatrienal de los planes de desarrollo

A diferencia del presupuesto anual, el de los planes de desarrollo es cuatrienal. El nuevo contrato social, tal y como está planteado en el Plan de Desarrollo de Bogotá, le da prioridad a la política social. El nuevo contrato está marcado por las dinámicas espaciales, expresadas a través del POT y del territorio.

El nuevo contrato tiene como eje la política social, que busca, primero, estimular el mercado laboral y, segundo, compensar sus efectos a través de los subsidios y los impuestos. A raíz de la pandemia, se le ha dado mucha relevancia al ingreso mínimo garantizado (IMG). Las prioridades del Plan de Desarrollo se han tenido que adaptar a las dificultades derivadas de la expansión del Covid-19

4. El presupuesto decenal de los marcos fiscales

Bogotá, como la Nación, elaboran marcos fiscales de mediano plazo (Mfmp) (10 años). Estos planes se han caracterizado por su naturaleza inercial, entendida de dos maneras.

Por un lado, no se toca la estructura de las finanzas. Los Mfmp, tanto en la Nación, como en Bogotá, son conservadores. En ningún momento se pone en tela de juicio la composición del presupuesto. Las proyecciones se realizan sin modificar de forma significativa los pesos relativos de cada uno de los componentes. Si, como sucede en Bogotá, el ICA representa el 44% de los ingresos tributarios, en las estimaciones del Mfmp esta estructura tiende a mantenerse. En las proyecciones de Mfmp no se proponen cambios que lleven, por ejemplo, a reducir el peso relativo del ICA y a aumentar la participación que tienen los ingresos provenientes de la participación en plusvalía. En el Mfmp del nivel nacional, con las variables correspondientes, también se hacen proyecciones conservadoras que no replantean de manera sustantiva ninguna de las fuentes de ingreso.

Y, por el otro lado, las proyecciones son conservadoras porque las variables que se están utilizando no tienen cambios relevantes. Predominan las estimaciones lineales, y se desconocen procesos cíclicos. Las proyecciones lineales se realizan en el contexto del estado estacionario. Este supuesto no se ha cuestionado. Una de las razones para optar por la proyección lineal es la falta de criterios para hacer la estimación. Cualquier hipótesis sobre el crecimiento del PIB es arbitraria. Y frente a estas dudas, el camino más sencillo es la proyección lineal, suponiendo los equilibrios propios del estado estacionario.

Aunque el Mfmp podría proponer cambios en la estructura del presupuesto, no lo hace, y se prefieren hacer proyecciones lineales de las estructuras existentes.

5. Las finanzas en el POT

Los requerimientos de la metrópoli siempre van en aumento. Basta solamente con pensar en los costos del metro y de la descontaminación del río Bogotá, que fácil-mente suman $30 billones. 

El POT, por su misma naturaleza, tiene una mirada de mediano plazo. Y frente al Mfmp tiene dos ventajas. Por un lado, vincula directamente la espacialidad y las finanzas. Y, por el otro, abre la posibilidad para replantear las fuentes de financiación tradicionales. El POT sí puede imaginar una re-estructuración de las finanzas con un horizonte amplio.

Está bien que el POT vislumbre nuevas modalidades de financiación, aunque no las precise. Y esta aproximación general es adecuada. Es importante que se vaya avanzando en la aplicación de estas alternativas. Bogotá debería tratar de disminuir su dependencia del ICA y del predial.

En el art. 565 del proyecto del POT se definen los siguientes instrumentos de financiación alternativos: i) Pagos derivados de las obligaciones urbanísticos por edificabilidad. ii) Transferencia de derechos de construcción y desarrollo. iii) Retribución por aprovechamiento económico de la infraestructura pública. iv) Titularización de ingresos tributarios futuros (Tirf). v) Contribución por valorización. vi) Obligación de vivienda social. vii) Derechos de uso. ix) Derecho real de superficie.

Estos instrumentos son bienvenidos. Bogotá y las ciudades grandes e intermedias están en mora de buscar mecanismos de financiación novedosos. Y hay dos razones para cambiar de perspectiva. La primera, es la insuficiencia del predial y del ICA. Y, la segunda, es la necesidad de que las rentas generadas por los procesos urbanísticos se distribuyan entre todos los ciudadanos. Es inaceptable que los privados sean los únicos que se benefician de estos excedentes. Los instrumentos propuestos en el POT permitirían que la ciudad capte parte de las rentas derivadas de las dinámicas urbanas, y que ahora se están quedando en manos de los privados.

Las propuestas del POT se deben comenzar a implementar desde del próximo pre-supuesto anual. Sin duda, el conjunto de instrumentos es ambicioso, pero se pueden ir dando pasos en esa dirección. De lo contrario, Bogotá continuará ampliando el déficit frente a sus necesidades de financiación.