La metáfora del contrato social subyace a la relación Estado–sociedad en el mundo moderno. La idea planteada, entre otros por Rousseau, principalmente, supone que todos los ciudadanos hacen parte de un gran acuerdo entre gobernantes y gobernados, un acuerdo en el que se fijan unas reglas (la ley) para transformar el problema de la desigualdad natural en una igualdad política donde, a cambio de entregar algo de soberanía personal, se recibe un beneficio colectivo orden, paz, bienestar y convivencia. 

Esta suerte de utopía social y política está en la búsqueda permanente de las sociedades democráticas contemporáneas, y se ha materializado, de alguna manera, en el modelo del Estado de Bienestar europeo, con al aseguramiento de unos mínimos de provisión de bienes públicos para todos los ciudadanos. Esto nos indica que igualdad ante la ley e inclusión están en la base de la idea del contrato social.

La alcaldía de Bogotá presentó al Concejo Distrital el Plan de Desarrollo “Un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del siglo XXI”, que fue aprobado por el Concejo Distrital el pasado 31 de mayo. En desarrollo de las llamadas Cinco Grandes Prioridades que definen la estructura del Plan, se plantea la construcción de un Nuevo Contrato Social para Bogotá, que incluye mayor acceso a la educación desde la primera infancia hasta la universidad, más protección al adulto mayor, mayor acceso a la cultura y mejorar la experiencia de los ciudadanos en las vías y el transporte público, entre otros temas. El objetivo general del Plan es el de consolidar ese Nuevo Contrato Social y Ambiental para Bogotá con su entorno regional, y para ello se prevé la creación de lo que se denomina Bogotá Región, que permita construir con la ciudadanía una Bogotá integrada a la región y la generación de oportunidades de inclusión social y productiva de ciertos grupos poblacionales (1).

La primera pregunta  obligada de hacer,  considerando el nombre del Plan, es si existía un contrato social previo en Bogotá, y desde cuándo fue pactado, cuál era el alcance del mismo y por qué es necesario un Nuevo Contrato Social, en qué falló este y en qué se va a diferenciar el nuevo del anterior.

El Plan es señalado como la hoja de ruta del gobierno de Claudia López para los próximos cuatro años, con una visión de mediano plazo hasta 2030, fecha en la que termina la vigencia de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, y señala que lo que debe entenderse como contrato social es un “acuerdo entre el Estado, el mercado y la ciudadanía para cuidar a quienes están en mayor grado de desprotección” (2), lo que implica un pacto entre la institucionalidad, el sector privado y las comunidades (¿ciudadanos?) para salvar la deuda histórica de quienes en Bogotá han estado siempre en desventaja y vulnerabilidad, y con una visión de ciudad mucho más articulada a la región y en busca de la tan anhelada área metropolitana.

Más allá de la retórica tradicional de los planes de desarrollo en Colombia, un marco de acción gubernamental de corto plazo y atado a la lógica de presupuestación sectorial de la inversión pública, y alejado de visiones y dinámicas de mediano y largo plazo, como lo señala el artículo 339 constitucional, todo gobierno apuesta a dejar su sello durante el período de su gestión, apoyado en frases grandilocuentes y enunciados de política cuya dura prueba en la realidad son los instrumentos de política y la ejecución de los proyectos de inversión, la realidad de la acción gubernamental en el país.

Un nuevo pacto social para una ciudad como Bogotá precisa algo más que voluntarismo gubernamental y tecnocracia aplicada. La apuesta por un nuevo contrato social supone una redefinición de lo público, allí donde convergen el Estado, el mercado y la sociedad civil (Reilly, 1994), y resulta demasiado ambicioso y poco realista decir que eso se va a lograr en cuatro años con la adopción de una serie de instrumentos de política social tradicionales. También es necesario tener en cuenta que el  desajuste que está dejando la crisis del Covid-19 ha hecho cambiar las circunstancias, las estimaciones y las premisas del Plan, y eso afectará sus resultados de lo que sería un nuevo pacto social.

Dentro de las limitadas posibilidades que ofrece un plan de desarrollo para cambiar profundas y arraigadas dinámicas de exclusión, como las señaladas en el diagnóstico que soportó la presentación del Plan, en el primer propósito se proponen doce (12) logros para llegar a ese nuevo contrato social, que en realidad son objetivos de política tradicionales de inclusión social. Los más llamativos son el de ingreso mínimo por hogar, una suerte de renta básica para los hogares con mayor vulnerabilidad; adoptar un enfoque diferencial de lucha contra la pobreza, haciendo énfasis en la feminización de la misma, un sistema distrital de cuidado, consolidar el sistema de salud con un enfoque poblacional y una mayor cobertura en la provisión de algunos bienes públicos en los sectores de la cultura, el deporte y la economía, temas novedosos pero que están lejos de constituir una revolución de lo público estatal en la capital, pero que ponen en la agenda un tema central, y es la inclusión en los beneficios del pacto social a toda la población vulnerable que, en desarrollo de la epidemia del Covid 19, se hizo más evidente, debido a las altas tasas de informalidad de la economía y a la consolidada segregación socio–espacial de la capital.

Otra perspectiva para considerar este plan de Desarrollo un nuevo pacto social estaría dado por la forma cómo se desarrolló la participación ciudadana en su proceso de discusión, como lo explica el documento, Análisis estratégico de la participación ciudadana en el Plan de Desarrollo, pero como allí mismo se advierte, esta fue afectada por la pandemia, y si bien se hizo un esfuerzo importante en la participación digital, un aprendizaje que es necesario consolidar hacia el futuro, es una realidad que la poca representatividad de los Consejos Territoriales de Planeación que preceden la discusión de los planes de desarrollo es de muy baja densidad e incidencia, y está lejos de constituirse en un espacio para reconfigurar la relación Estado –sociedad  del cual surja  un nuevo pacto social para Bogotá (3). 

Cuatro años es muy poco tiempo para un nuevo pacto social para una ciudad como Bogotá, bajo la premisa no demostrada de que existe uno que se agotó y es necesario cambiar. Si la administración de Claudia López deja consolidado en la agenda pública la mayoría de los temas contenidos en los 5 propósitos, entre los que destacamos una política social en favor de las poblaciones vulnerables con una renta básica para los hogares pobres, una estrategia integral de lucha contra la pobreza multidimensional, una economía mucho más formalizada, una red pública de salud capaz de hacer frente a contingencias sanitarias y entender la salud como un bien público esencial, mayor provisión de bienes públicos accesibles para todos en la cultura y el deporte, una ciudad región con un sistema de transporte multimodal con perspectiva de sostenibilidad y un espacio público donde los ciudadanos puedan encontrarse en sus diferencias y se disminuya la segregación socio espacial, estaremos en la vía correcta que otros gobiernos en el futuro deben seguir transitando. 

Un nuevo pacto social no puede serlo sin un nuevo pacto tributario y una discusión sobre cuál es el modelo de financiación de la ciudad, si este descansa en los ciudadanos a través de impuestos directos e indirectos, o en un sistema menos regresivo donde distintos actores sociales (empresas y personas naturales) tributen en función de los beneficios percibidos. Se dice que Bogotá es una ciudad muy cara para vivir, y eso refleja que no todos los ciudadanos y empresas contribuyen de manera proporcional a los beneficios recibidos, y con una gran masa de población excluida del pacto formal, un nuevo pacto social implica abrir ese debate, como por ejemplo cual es la inversión social de las empresas públicas de Bogotá, muy lejano al modelo de Medellín con las Empresas Públicas de Medellín donde el ciudadano se beneficia en transporte, equipamiento urbano, acceso a otros bienes públicos. Bogotá sigue siendo una ciudad donde hay que pagar por todo y en este plan el tema no se plantea, lo que nos hace pensar que el sustento de economía política del Plan de Desarrollo queda intacto.

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1. Recientemente el Congreso de la República aprobó una reforma constitucional para crear la región metropolitana, una figura de asociatividad regional a la que pueden sumarse Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los municipios cercanos Bogotá. Más que un nuevo acuerdo social regional se trata de un acuerdo político – institucional. La participación de la ciudadanía se definirá en la ley orgánica que debe tramitarse en el Congreso para regular la figura. 

2. Seguramente haciendo referencia al artículo 13 constitucional que exige del Estado acciones en favor de personas en condiciones de vulnerabilidad, lo que la Corte Constitucional he denominado los Sujetos de Especial Protección Constitucional.

3. No puede ser que los ediles hagan parte de una instancia de participación ciudadana y sea quienes lideren la discusión del Consejo Territorial de Planeación.