1.    Gobernanza en medio de la emergencia

El mundo cambio, el coronavirus planteó un desafío global a gobiernos, instituciones, entidades, servicios y personas, la cotidianidad se vio absolutamente modificada, y ante la crisis parece existir coincidencia en la necesidad de una resiliencia eficaz en la Agenda 2030, el Acuerdo de Paris y la Nueva Agenda Urbana (NUA). 

En las actuales circunstancias de la ciudad - entre la pandemia que no da tregua, la crisis económica sin precedentes y una convulsión social evidente reflejada en la protesta social generalizada, con  participación esencial de jóvenes y población especialmente vulnerable en lo económico, atravesada por actos de destrucción de infraestructuras públicas y privadas -  existen problemas que “se solucionan votando y otros que exigen algo diferente, hay que construir la voluntad más allá de la victoria en las urnas, se trata de cuestiones decisivas, para las cuales se requiere un acuerdo más amplio, una voluntad política más integradora… Si nos pasáramos el día contando los votos, pero sin hablar entre nosotros mismos no tendríamos una verdadera democracia. Lo mismo que si estuviéramos continuamente discutiendo y fuéramos incapaces de poner punto final a la discusión y tomar decisiones. La democracia no es ni el reino de votos ni el reino de vetos.” (Innerarity, 2019, p. 162).

La emergencia del COVID generó una crisis sanitaria, social y económica con necesarias restricciones en movilidad, aislamiento, confinamiento, distanciamiento y cierres, medidas que necesariamente ponen a prueba los elementos de confianza, legitimidad, comunicación, articulación del gobierno con la sociedad civil y el sector privado. Lo anterior, aunado a causas de viejo origen y a la crisis económica profunda de los más vulnerables, implosionó el evento de movilización social más contundente de los últimos cincuenta años. Todo sucedió a pocos meses de la llegada del actual gobierno distrital, es decir que a Claudia López y su equipo le tocó gobernar una ciudad sustancialmente diferente a aquella para la cual fue elegida. 

La Alcaldía Mayor ha reiterado su compromiso con las agendas globales, el Plan de Desarrollo del Distrito 2020-2024, un Nuevo Contrato Social y Ambiental para la Bogotá del siglo XXI incluye estrategias frente a Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y una hoja de ruta para avanzar hacia la nueva normalidad y cumplir con los propósitos trazados para la ciudad. (Acuerdo 761 de 2020, 2020), concepto que coincide con el Informe de ONU–Hábitat 2021, Ciudades y pandemias: hacia un futuro más justo, verde y equitativo, donde se afirma “Las ciudades pueden encabezar reformas hacia un nuevo contrato social para abordar la pobreza, fortalecer la protección social, restaurar la confianza pública y llegar a las personas marginadas o discriminadas”. (ONU-Hábitat, 2021). Contrato Social entendido como mecanismo para fomentar acuerdos entre los sectores público y privado, la sociedad civil, los ciudadanos y los territorios, para afrontar las situaciones causadas por la pandemia de una manera cocreadora e innovadora, que permita convertir la crisis en una oportunidad para impulsar el desarrollo sostenible con un enfoque de derechos.

Asumimos el concepto de gobernanza definido por ONU Hábitat desde 2003, caracterizado por “…descentralizar responsabilidades y recursos a autoridades locales; impulsar la participación de la sociedad civil y hacer uso de alianzas para alcanzar objetivos comunes.” con cinco elementos para tiempos de crisis en las ciudades: Gobernanza multinivel, comunicación y participación, información y transparencia, regulación, diálogo social.

Parámetros que están en contexto con las recomendaciones de la OMS, sobre promoción de coordinación y coherencia de las medidas en todos los niveles de gobernanza; adopción de un enfoque multisectorial coordinado para gobierno y sociedad, que incluye rendición de cuentas; comunicación de riesgos y participación comunitaria (Harper, 2020).

2.    Desafíos de la crisis al sistema y los mecanismos de Gobernanza del Distrito 

El 11 de marzo del 2020 la OMS declaró el COVID-19 como pandemia y el 17 de marzo se expidió el Decreto 417 por el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, lo cual impuso al Gobierno Distrital acciones de revisión y adecuación inmediata en sistemas de salud. 

La Iniciativa de Gobernanza de las Emergencias en las Ciudades y las Regiones (EGI en inglés), liderada por Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), Metrópolis y LSE Cities (UCLG, Metrópolis, & LSE Sities, 2020a) indican los siguientes elementos y características de las ciudades en emergencia: 

Fuente: Elaboración propia con base Informe de Políticas No. 02 Hacia un concepto y marco de gobernanza de emergencias complejas.

Estos episodios, rompen las estructuras de la gobernanza e imponen fórmulas innovadoras de solución, flexibles en su gestión, diversas a las existentes, de respuesta rápida y eficaz, sin perder el enfoque de sistema. Estrategias híbridas que superen jerarquías y actúen en red con instancias del empresariado y la sociedad civil, con roles determinados que permitan permanente conexión y colaboración en el momento de abordar el “modo de emergencia”. Además, se imponen esquemas de gobernanza funcionales a los roles de: Estrategia, táctica, asesoría (sociedad civil - ciudadana, y asistencia científica) y de pura operación, así como la habilitación de espacios de democracia directa como las llamadas “Asambleas de Emergencias”. 

La combinación de todos los elementos de emergencia ha impuesto esfuerzos inusitados al Gobierno Distrital para atender requerimientos con infinidad de relaciones que implican la consulta de actores con intereses y prioridades de una gran diversidad, entre los cuales el que ha resultado de mayor complejidad es el grupo de jóvenes que se mantienen radicalmente en la protesta social.  

Con una perspectiva más de mediano y largo plazo, el PNUD plantea extender la mirada hacia 2030, con acciones en cuatro áreas: gobernanza, protección social, economía verde y alteración digital. En materia de gobernanza enfatiza la construcción de un nuevo contrato social - lo cual es coincidente el PDD - con gestión abierta, regulaciones y planes de contingencia, continuidad en los servicios esenciales, digitalización de la comunicación con la comunidad, acceso directo y ágil a la información, garantía de transparencia, rendición de cuentas y probidad, además de políticas de equidad de género que empoderen a las mujeres y comunidades vulnerables a las violencias (PNUD, 2020). 

El desafío en gobernanza es enorme y debió atenderse sobre la marcha con los instrumentos con que contaba la institucionalidad distrital. Debe asumirse que existen sectores o grupos con los cuales será difícil y abstrusa la concertación en medio del estallido social, pues hay situaciones en las cuales pareciera cierto lo dicho recientemente por el escritor Héctor Abad que “…quienes queremos reconciliarnos con todo lo que somos, sin violencia, no tenemos ningún lugar, despreciados y odiados por unos y otros. Por los puros que se creen superiores y con derecho a matar para defender sus privilegios, y por los oprimidos que por haberlo sido se sienten mejores y con derecho a la venganza”.       

3.    Las respuestas en gobernanza, del Distrito en la crisis

Frente a los grandes desafíos, con los parámetros anteriormente expuestos, se demuestra que la Alcaldía respondió con oportunidad, sin que con esto se afirme que está solucionada la crisis, ni que estén completamente adecuados, sincronizados y armonizados los instrumentos para una gobernanza clara con “… que el poder existe dentro y fuera de la autoridad y de las instituciones oficiales del gobierno”, e incluyente, en forma plena, de los agentes: gobierno, sector privado y sociedad civil. (ONU Hábitat). Algunas evidencias son: 

—    El oportuno ajuste del Plan de Desarrollo 

Acción relevante y oportuna para orientar los esfuerzos y recursos con el fin de mitigar la propagación del Coronavirus, cuyos primeros contagios coincidieron con el trámite de aquel en el Concejo de la Ciudad, con un ajuste a fondo del proyecto inicial de PDD 2020-2024. El Gobierno y los concejales lograron aprobar, el 11 de junio de 2020, un Acuerdo con prioridad para atender la emergencia, generar las condiciones para mitigar los efectos, avanzar hacia la nueva normalidad, construir una ciudad más inclusiva, sostenible y resiliente, con lineamientos precisos para: Lograr construir la confianza y legitimidad para la consolidación de un nuevo contrato social; recuperar la pérdida económica y social derivada de la emergencia con canales de solidaridad, redistribución y reactivación; construir una ciudad con garantía de derechos para los más vulnerables, mediante la ampliación de oportunidades de inclusión social y productiva, en particular mujeres, jóvenes y sus familias y; lograr la creación y consolidación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca en un POT con visión regional.  

—    La reacción inmediata a la pandemia

La Alcaldía Mayor de Bogotá fue la primera en Colombia en tomar decisiones contra el COVID-19, anticipándose a los lineamientos del Gobierno Nacional, enfocándose en la salud y el bienestar de los ciudadanos. Por medio del Decreto 081 de marzo 11 de 2020, se estableció la alerta amarilla, se adoptaron las medidas sanitarias de autocuidado personal y colectivo, y recomendaciones del Minsalud. Sucesivamente se han expedido un número superior a cien Decretos con medidas específicas.  

—    El “Gobierno Abierto” como modelo de gobernanza.  

El Logro 27 se plantea “Posicionar al Gobierno Abierto de Bogotá – GAB”, como estrategia frente a un proceso político estancado por baja estima con el concepto de gobernanza, que asume el uso de TICS para el relacionamiento social y acceso a la información, para mayor acercamiento entre instituciones y ciudadanía, menos verticalidad y creación de valor público, virtualización de la democracia directa, rediseño de instituciones públicas, rápida y simple participación y pronunciamiento de la ciudadanía. 

Es la ciudadanía que influye en los procesos políticos que: articulan  espacios abiertos, innovadores y autónomos, producen mayor interactividad y nuevos modelos de mediación, generan apropiación tecnológica y organización social a través del internet de las cosas, que rechaza inequidades, exclusiones, crea nuevas formas de protesta y nuevos reconocimiento, reconoce el derecho a la información y gestión del conocimiento, posibilitando memoria en las decisiones y actuaciones, acceso y uso ciudadano de información para múltiples fines entre ellos el control y vigilancia. 

Este contexto sugiere un gobierno abierto, con principios de gobernanza y democracia digital (rendición de cuentas, transparencia, participación, colaboración ciudadana y la innovación social en la prestación de servicios públicos). 

—    Los presupuestos participativos 

Se destaca la estrategia de presupuestos participativos que alcanzó en cobertura más de 120.000 habitantes de Bogotá mayores de 14 años que decidieron sobre el 50% de los presupuestos de los Fondos de Desarrollo Local.

—    Las acciones en comunicación y participación

Diversos canales de comunicación para que los habitantes de Bogotá puedan estar al tanto de las diferentes disposiciones y para generar conciencia en torno a su rol y responsabilidad en el cuidado y preservación de la salud y vida de todos. Lo anterior de la mano del uso de la tecnología de la información y la gestión de datos son acciones estratégicas que los gobiernos han venido innovando como respuesta a la emergencia de Covid-19. 

— La coordinación y armonización multinivel

-Nación-Distrito: La Alcaldía Mayor ha articulado su acción con las entidades del orden nacional - con luces y sombras - para trabajar conjuntamente las estrategias para manejo del virus, establecer las medidas de protección de la salud, bioseguridad y autocuidado, y para obtener los recursos necesarios que permitan financiar los proyectos de apoyo y reactivación económica, y llevar a cabo aquellos que hacen parte del PDD.

- Localidades: A nivel de las localidades se ha trabajado para atender y prevenir los contagios, programando de manera articulada los cierres en localidades completas o en Zonas de Cuidado Especial, estas intervenciones han sido coordinadas en Puntos de Mando Unificados Distritales y Locales, garantizando así la colaboración interinstitucional y eficacia de los recursos distritales. Por otra parte, la pandemia alineo los intereses de la administración distrital y del Concejo de Bogotá en una gran solidaridad para enfrentar la crisis (Plan Marshall proyecto de Acuerdo 315 de 2020, para la ‘Reactivación Económica y la Formalización Empresarial en el Distrito Capital’), 

-Región: Se destaca una de las apuestas más importantes del gobierno distrital es la integración regional con la creación de la región metropolitana.

— Programas y proyectos específicos

En estrategias, programas, proyectos y acciones específicas se destacan, entre otras: 

• Sistema Distrital de Cuidado (SIDICU)
• Plataforma de Gobierno Abierto Bogotá (GAB)
• Observatorio de Salud de Bogotá (SALUDATA) 
• Sistema de Votación Electrónica Ciudadana (VOTEC)
• Estrategia Territorial Integral Social (ETIS)
• Sistema abierto de información jurídica (LEGALBOG)
• Laboratorio de innovación de participación Pública y Social (PARTICILAB)

Iniciativas desarrolladas por diferentes entidades con diferentes niveles de éxito y eficacia, que  si logran mayor armonía, integralidad y armonía, serán poderosas herramientas para la gobernanza. 

4.    Para a avanzar hacia la resiliencia: afinar la gobernanza con armonía y coordinación eficaz en la gestión, 

Podemos concluir que, si la ciudad logra capitalizar los aprendizajes en canales habilitados de solidaridad, redistribución, reactivación económica, consulta, participación e información, será posible la restauración del tejido social con un nuevo Contrato Social, que dé sentido de responsabilidad compartida y de la acción colectiva en todos los actores, a nivel nacional y local, públicos y de la sociedad civil. La estrategia enfocada en generar igualdad de oportunidades para las mujeres a través de la ampliación y cualificación de la oferta de servicios de cuidado, redistribución de labores de asistencia y reconocimiento social organizada operativamente en las manzanas del cuidado, lugares focalizados adecuadamente en el territorio, donde la administración concentra su oferta cualificada. 

Las sugerencias formuladas - con base en entrevistas a gerentes públicos, examen a la regulación y documentos de política - fueron, entre otras: 

—    Con la Nación asegurar permanente coordinación y un protocolo establecido para emergencias.
—    Con la región crear la figura de “Hechos Regionales de Emergencia” a nivel de Acuerdo Regional, así como lograr la creación y consolidación de la

Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca y un POT con visión regional.

—    A nivel distrital: profundizar el trabajo coordinado en las localidades. 
—    A Nivel de Gobierno Abierto GOB: fortalecer el espacio “Yo Participo” y fortalecer los presupuestos participativos.
—    Fortalecer la gobernanza del sector salud, el equipo de Dialogo Social y finalmente la Creación del Laboratorio Distrital de Resiliencia. 
—    Aprovechar las oportunidades que ofrece la tecnología digital para una mejor gobernanza
—    Fortalecer la estrategia de Gobierno Abierto y articularla para fortalecer los presupuestos participativos.
—    Es fundamental que la institucionalidad distrital utilice el aprendizaje de esta pandemia para garantizar la preparación para la actual y para futuras emergencias.