1.    La movilidad en el POT como aspecto estructural

La primera versión del POT del año 2000 no incorporaba aún el término de movilidad dentro de sus contenidos, sino que proponía la conformación de varios sistemas generales, entre los cuales se definían dos relacionados: Sistemas de Transporte y Sistema Vial. Con la revisión del POT en el 2003 y su decreto compilatorio del 2004, aparece el término y una primera aproximación a la noción de movilidad. Se concibe como un sistema que junto con los de Espacio Público Construido, Servicios Públicos y Equipamientos, conforma la denominada Estructural Funcional y de Servicios. Se concibe además como un sistema que se integra con varios subsistemas: el Transporte, el Vial y otro sobre Regulación y Control del Tráfico.

Es posible insinuar que el término movilidad surge como política pública y desde las normas con el POT bogotano en su versión de 2003. Sin duda su inclusión y la apuesta de concebirlo como sistema territorial le aportó al proceso de construcción de su enfoque y contribuyó a abrir el debate sobre su pertinencia y diferenciación de lo que hasta ese momento se aceptaba sobre la planificación del transporte y vías, y la gestión del tráfico fundamentado en la circulación de vehículos automotores.  

Debe destacarse la importancia que tiene la aproximación que hace el POT de Bogotá sobre la movilidad en el país, pues no sólo es posible que haya sido una de las primeras normas de esta naturaleza que la incorpora, también la concibe como parte estructurante del ordenamiento territorial. Esta visión fue posteriormente extendida a muchos de los POT en Colombia (Ruiz, Avellaneda, & Silva, 2017). 

La movilidad en Bogotá 

La última Encuesta de Movilidad (EMB2019) (1) realizada para Bogotá y 18 municipios circunvecinos, muestra que para el año 2019 en un día típico, se generaban cerca de 16 millones de viajes, de los cuales 13,4 millones ocurrían en Bogotá. En estos 16 millones de viajes no se incluyen aquellos menores a 15 minutos, pues tomando esta franja, el total de viajes en la región ascendían a 19 millones y en Bogotá a casi 16 millones de viajes. Estas cifras no solo dan cuenta de la magnitud de la dinámica, sino que reflejan el hecho de que cerca de los 9,8 millones de personas que representa su población, 7,8 millones en Bogotá y cerca de 2 millones en los 18 municipios (2), cada persona se mueve en promedio aproximadamente 2 veces al día. 

De acuerdo con esta misma EMB2019 (Gráfico 1), de los viajes realizados en un día típico para 2019 en Bogotá y los 18 municipios, aquellos que se realizan en modos de transporte que usan combustibles fósiles representaron cerca del 56%, valor que prácticamente coincide con los modos que utilizaron vías vehiculares. Así mismo, para el caso solamente de Bogotá este valor se ubica hacia el 58% del total de viajes. Se debe destacar el caso de la movilidad peatonal que fue del 35,3%, en bicicleta con un 5,6% y en el Modo Auto con un 12,4%. Se puede afirmar entonces que la movilidad está fuertemente incidida por los modos asociados a las vías vehiculares (incluyendo el transporte público urbano e intermunicipal) y combustibles fósiles, pero también con una importante participación de la caminata y la bicicleta, más asociadas a distancias cortas y medias.

Gráfico 1

 
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la EMB2019

Otro aspecto para destacar es la importancia relativa de la motocicleta como modo, que si bien no alcanza los niveles de proporcionalidad que ocurren en otras ciudades y zonas metropolitanas del país, se ha constituido en una alternativa real, cuyo importante crecimiento se dio de hace 15 a 20 años. Solo para mencionar, la participación que tenía la moto en el 2005 como modo fue del 0,8%, mientras que en el 2011 había crecido al 3%, y en el 2015se acercaba al 4% y luego con un 4,8% en el 2019. Aunque no es posible estimar si este modo mantendrá su tendencia creciente tanto en Bogotá como en el conjunto de la región metropolitana, lo que es un hecho y un reto, es lograr gestionar adecuadamente las externalidades negativas asociadas a su uso, especialmente en la disminución y prevención de los siniestros y la contaminación asociada.

2.    La movilidad en la propuesta del POT: lo destacable 

Un avance en la visión de la Movilidad: sostenible, segura, accesible con enfoque de género, multiescalar y “descarbonizada”

La propuesta que la Administración Distrital realiza en la revisión general del POT contiene importantes cambios y ajustes en enfoques, estructura, contenidos y por supuesto decisiones. En lo referido a la movilidad se puede decir que, si bien la propuesta mantiene bases desde la estructura normativa y de contenidos, busca incorporar con mayor énfasis la visión de movilidad sostenible. Esta perspectiva incluye aspectos que suelen estar contenidos como principios o pilares de las aproximaciones más contemporáneas y recientes: accesibilidad y asequibilidad, seguridad, eficiencia funcional y energética, así como gestión de impactos y externalidades del transporte -movilidad verde- (Sustainable Mobility for All, 2017; Ministerio de Transporte, 2020).

Tres aspectos transversales que se deben resaltar de la propuesta son: i) el enfoque de género que se enuncia desde los principios y fundamentos, que si bien se adopta en los distintos contenidos y componentes del Plan, en las decisiones de movilidad pueden llegar a tomar sentidos concretos y efectivos bajo la idea de un urbanismo con perspectiva de género; ii) la inserción de la seguridad vial como criterio y lineamiento en las diferentes decisiones normativas con la idea no solo de la seguridad vial, sino más hacia en un enfoque más amplio  de seguridad en la movilidad; y iii) la adopción de la descarbonización de la movilidad como principio de ordenamiento, el cual se incorpora como uno de los programas de Plan. 

Estos asuntos destacables de enfoque van de la mano con una propuesta más estructurada sobre los contenidos normativos exigidos a los POT. Particularmente lo que se considera en sus tres componentes: General (lo estratégico y lo estructural), Urbano y Rural. Si bien este asunto parece importante desde la forma, en realidad contribuye a articular la gestión y a pensar en una planificación más explícita en los distintos plazos de vigencia definidos por la misma Ley 388 de 1997. De adoptarse estos aspectos en la presente revisión, les permitirá a los responsables de monitorear el POT una tarea más sistematizada y posiblemente más estructurada en este horizonte de 12 años de planificación. 

Se puede decir que, si bien se mantiene el Sistema de Movilidad en una perspectiva sistémica del ordenamiento del territorio, su visión se ajusta al alejarse de la noción de los subsistemas, aproximándose más desarrollar la movilidad sostenible en la ciudad en función de las múltiples formas y modos que van surgiendo. También busca resolver problemas estructurales asociados a pequeños y grandes desplazamientos sobre los que históricamente el Distrito sigue en deuda. 

Un sistema de movilidad con un enfoque que busca ir más allá de “la circulación de vehículos”   

Bogotá tiene una tradición desde sus primeros planes urbanos en la configuración del trazado y tipo de vías de la ciudad que con el paso del tiempo se denominó el Plan Vial. La actual propuesta del POT busca incorporar una aproximación distinta en la denominación misma de las vías como soporte físico y morfológico de la movilidad. Desde la propuesta del Espacio Público para la movilidad se posiciona el concepto de calle en un sentido amplio de su funcionalidad territorial más allá de la concepción de vía que tradicionalmente se ha tenido como espacio para la circulación de los vehículos automotores, basado más en las propuestas de la ingeniería de vías y carreteras. 

Si bien en la propuesta del POT las vías se mantienen como elemento y como término asociado a la movilidad, el cambio por modificar la noción de subsistema vial sustituyéndolo por el componente de Espacio Público para la movilidad -pensado desde redes multimodales de infraestructuras, así como el de calles que son definidos como elementos que buscan garantizar la conectividad- reconoce una aproximación más vinculante y amplia con las expresiones contemporáneas de movilidad sostenible y segura. Este cambio sin duda llega de la mano con la evolución acelerada que han tenido las nuevas prácticas y formas de moverse y transportarse. También es una propuesta que significa importantes retos, y como se describirá más adelante, de potenciales dificultades en su gestión y desarrollo. 

La búsqueda por rescatar la calle como componente, infraestructura y estructura fundamental como soporte de la movilidad

Se destaca de la propuesta su apuesta por redefinir la infraestructura vial tan imperante en la planificación territorial: busca pasar la concepción de un subsistema vial estructurante del ordenamiento a la definición e incorporación del Espacio Público para la movilidad.

En el caso específico de las calles, se han pensado en la noción de redes de tráfico mixto, es decir, las actuales vías vehiculares, las cuales se organizan sobre una propuesta de mallas recogiendo la aproximación de jerarquía vial basada en mallas del actual POT, con su consecuente papel de estructuración territorial. Estas mallas jerarquizadas sobre las cuales se organizan y disponen las calles, si bien se basan en el principio de su ancho, incluye un concepto nuevo, que se interpreta como un esfuerzo por distanciarse de la predominancia de la vía vehicular actual, y la propuesta enuncia las denominadas franjas, entendidas como las partes que conforman las calles.

Estas franjas, definidas como espacios físicos públicos y privados, buscan acercar más la funcionalidad de los múltiples modos en especial de los sostenibles, sin que excluya el tránsito de tráfico mixto al incluir los vehículos motorizados. La propuesta busca, al menos en la interpretación de esta clasificación, darle más flexibilidad y amplitud a su funcionalidad, frente a lo que tradicionalmente ha sido denominado la composición de la sección vial, aspectos que ha sido dominante en este tipo de instrumentos de planificación basado en la circulación del automóvil. Las franjas igualmente se posicionan como una oportunidad de pensar las formas y los diseños de las calles y en general de ese espacio.

Los corredores de transporte público basados en capacidad, más allá de proyectos y sistemas específicos, y más flexibles en los desarrollos tecnológicos presentes y futuros 

La propuesta introduce las denominadas Redes de Transporte, tanto público de pasajeros, de carga como aéreo, las cuales, junto con el componente de Espacio Público para la movilidad, suponen la nueva forma en que se configura desde el ordenamiento territorial y se organiza normativamente el Sistema de Movilidad. Estas redes de transporte se derivan del Subsistema de Transporte del actual POT y mantienen la especificidad del transporte público centrándolo para pasajeros y se aleja explícitamente de la denominación del transporte privado e individual como categoría. 

Aunque en el articulado de la propuesta no se menciona, probablemente se justifica al interpretarse el transporte como la combinación de infraestructuras y corredores que enfatizan en el transporte colectivo, incluyendo el de carga y el aéreo. Para el caso del transporte público, su definición y clasificación no se fundamenta específicamente ni en modos ni en sistemas específicos de transporte, como si lo enfatiza el actual POT, sino en distintos niveles de capacidad de movilidad de personas -conformada por corredores, infraestructuras y áreas de integración modal. Los corredores, según la propuesta, se fundamentan a su vez en las calles dispuestas en distintos niveles de jerarquía física y funcional de mallas viales. 

Este aspecto resulta interesante al menos como marco de ordenamiento territorial, pues el fundamento en la capacidad no restringe ni amarra a diversas opciones de tecnología y de sistemas de transporte específicos (como los sistemas Férreos o BRT por ejemplo) sino que abre alternativas a nuevas propuestas y proyectos más amplios, flexibles e innovadores. 

3.    La Movilidad en la Propuesta del POT: los retos y cuestiones por resolver 

El enfoque propuesto en esta revisión del POT busca ir mucho más allá de lo que hasta hace poco fue la salida a través de la oferta de vías vehiculares, tradicionalmente con grandes impactos sociales, y con alivios y soluciones de muy corto plazo (Herce, 2009). Concretar de manera viable y exitosa el nuevo enfoque implicará que la acción pública tenga mayores alcances y más capacidad de realización. Lo cierto es que, si bien el aparato de la administración pública de Bogotá ha tenido importantes avances de calidad y soporte técnico, su capacidad de coordinación y articulación aún sigue siendo limitada. Por un lado, porque gestionar los requerimientos de ocho millones de habitantes altamente aglomerados y con muchas necesidades latentes no es una labor sencilla. Por otro lado, esa gestión requiere de confianza colectiva sobre las instituciones públicas y de liderazgos políticos, cuya realidad ciertamente le restringe capacidad de maniobra. Bogotá es un espacio político de alta complejidad local, de tensiones regionales y muchas veces expuesto a grupos e intereses de escala nacional. 

La confianza institucional requerida se hace más evidente cuando de gestionar el ordenamiento territorial se trata, pues los actores que la hacen posible y sus iniciativas no son solo de la esfera pública. Mucho pasa por la gestión privada que finalmente gestiona una parte importante de las transformaciones de la ocupación territorial, incluyendo la gestión urbanística del suelo. La capacidad público-privada también se ve condicionada por la creciente gestión social derivada de una multiplicidad de organizaciones ciudadanas, comunitarias y gremiales.

Las iniciativas asociadas con las propuestas y contenidos de movilidad se expresan en muchos casos a través de intervenciones físicas y proyectos. Bogotá ha tenido un difícil desequilibrio por resolver, entre una lenta gestión de proyectos, incluso de pequeña escala, y la diversidad de iniciativas, muchas veces novedosas, que cotidianamente surgen como base de proyectos e intervenciones. Las normas urbanísticas juegan en doble vía. Operan como una base de certidumbre técnica y jurídica en la gestión, pero igualmente muchas veces representan rigideces difíciles de vencer para implantar proyectos

La gestión se ubica también en la capacidad de financiar este cambio de enfoque. Por ejemplo, las propuestas encaminadas a descarbonizar la movilidad con iniciativas tecnológicas basadas en sistemas férreos, cables y otras alternativas usualmente significan grandes inversiones. Si bien es cierto que también representan importantes beneficios sociales, ambientales y económicos, y los retornos en esos campos pueden ser suficientes para viabilizar los proyectos, es necesario la búsqueda de más y nuevos recursos y fuentes de financiación. Bogotá ha tenido discusiones de difícil gestión en este asunto. El tan debatido metro es un claro ejemplo de cómo proyectos de altas inversiones no siempre logran desarrollar su debate de manera más amplia sobre los beneficios de largo plazo. En síntesis, lograr la apuesta del POT, al menos en los términos expuestos en la propuesta acá revisada, puede llegar a ser un camino complejo de avanzar y materializar. Interpretar y gestionar la apuesta del POT es quizás el mayor reto y dificultad que se le presenta a quienes tendrán la responsabilidad en los próximos años de intentar hacerlo.  

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(1) La Alcaldía de Bogotá, a través de la Secretaría de Movilidad ha venido realizando periódicamente aproximadamente cada 5 años, Encuestas de Movilidad desde el 2005 (2011, 2015 y 2019). Si bien algunos énfasis, enfoques y técnicas de realización, se han ajustado y madurado, el Distrito Capital cuenta ya con mediciones que permiten hacer análisis intertemporales sobre la medición de la Movilidad.  

(2) Esta población representa aproximadamente el 90% de los 10,6 millones de habitantes de Bogotá y Cundinamarca en conjunto.

Bibliografía

Alcaldía Mayor de Bogotá. (28 de Julio de 2000). Decreto Distrital 619. Bogotá D.C.: Alcaldía Mayor de Bogotá.

Alcaldía Mayor de Bogotá. (23 de diciembre de 2003). Decreto Distrital 469 de 2003. Bogotá D.C.: Alcaldía Mayor de Bogotá.

Alcaldía Mayor de Bogotá. (22 de junio de 2004). Decreto Distrital 190 de 2004. Bogotá D.C.: Alcaldía Mayor de Bogotá.

Herce, M. (2009). Sobre la movilidad en la ciudad: propuestas para recuperar un derecho ciudadano. Barcelona: Reverté.

Ministerio de Transporte. (15 de octubre de 2020). Resolución No. 20203040015885. Bogotá D.C., Colombia: Gobierno Nacional de Colombia.

Ruiz, C. A., Avellaneda, M., & Silva, A. (2017). Notas de Borrador sobre Estructura Urbana y Movilidad: Una Visión desde los POT en Colombia. Bogotá D.C.

Sustainable Mobility for All. (2017). Global Mobility Report 2017. Tracking Sector Performance. Washington DC: Sustainable Mobility for All (SuM4All).