1.    Menos proliferación normativa y más planeación estratégica

La Ley 388 de 1997 es el estatuto jurídico a cuyas disposiciones deben ajustarse los Planes de Ordenamiento Territorial, que durante este período están en proceso de revisión o de reformulación en numerosos Municipios o Distritos del país.

Esta Ley no sólo pretende darle un fundamento más sólido y sistemático al derecho urbanístico sino que orienta los planes hacia un estilo de planeación basado en la identificación de las dinámicas que determinan las transformaciones del territorio y, en particular, del asentamiento urbano, como punto de partida para formular estrategias, programas, operaciones estratégicas y actuaciones que deben ser asumidas, promovidas e, incluso, ejecutadas directamente por la entidad pública. 

Así la norma vendría a constituir, ante todo, una herramienta para orientar, apoyar y facilitar el desarrollo de los proyectos y actuaciones, y no un simple y autoritario instrumento de control de otros agentes que intervienen en los procesos de urbanización: “el tipo de cambio esperado se podría tipificar como el tránsito de un urbanismo basado en el control del constructor individual a una planeación basada en la gestión pública del desarrollo urbano” (Molina, 1997, p.246).

Por supuesto, este tránsito no ha resultado fácil ni expedito, habida cuenta de la cultura urbanística preexistente y la cómoda tendencia de la administración pública a enfrentar problemas y desafíos expidiendo leyes y estableciendo normas para regular las conductas de terceros. Al evaluar la primera cohorte de POTs adoptados por los municipios de acuerdo con lo establecido en la ley 388 se observan progresos, pero en la mayoría de los casos la adopción de estrategias no se basa en la aplicación de técnicas apropiadas para identificar las dinámicas urbanas, ni para adoptar los correspondientes programas, proyectos y actuaciones, ni para garantizar su ejecución a través de una agenda confiable y eficaz.

En el caso de Bogotá se observa una explosión normativa sin precedentes. El POT en proceso de reformulación integral está contenido en el decreto 190 de 2004; allí mismo, el territorio se subdividió en 117 unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) supuestamente con el propósito de disponer de un conjunto de unidades espaciales “de análisis, planeamiento y gestión para comprender el tejido social y urbano con el propósito de plantear su estructura, orientar sus dinámicas y sus relaciones para mejorar las condiciones de vida de la población” (Dec.190 art.49). Pero en la práctica se han transformado básicamente en el ámbito de reglamentaciones específicas y casuísticas para formular normas urbanísticas complementarias del decreto 190. En la actualidad el área urbana se subdivide en 117 UPZ, de las cuales 99 han sido objeto de un decreto reglamentario que, en promedio, contiene unos 15 artículos que ocupan alrededor de 20 páginas o más. 

Lo anterior se sintetiza en la siguiente maraña normativa:

- La observancia del POT actual presupone el conocimiento de 482 artículos que configuran las normas urbanísticas estructurales y generales contenidas en el Decreto 190.

- A las anteriores hay que agregar por lo menos otras 1500 normas complementarias referidas a las UPZ, cuyo conocimiento requiere la lectura de unas 2000 páginas.

- Como si fuera poco, también hay que tener en cuenta los decretos mediante los cuales se adoptan otros 17 planes maestros.

- Y a eso se añade la multitud de actos administrativos (decretos y resoluciones) que se refieren a regulaciones urbanísticas expedidas a lo largo de los últimos veinte años, desde cuando se adoptó el POT vigente.

Contrasta esta proliferación normativa con los exiguos resultados obtenidos; por ejemplo, en materia de ejecución de las operaciones estratégicas seleccionadas para concretar los objetivos del plan. De acuerdo con las evaluaciones que está realizando la Secretaría de Planeación, de diez operaciones estratégicas proyectadas solamente tres (Nuevo Usme, Centro y Plan Zonal del Norte) han sido formalmente formuladas y se les han asignado parcialmente recursos, pero lo ejecutado no aporta a los objetivos perseguidos por las estrategias del POT.

Tampoco se han conseguido los resultados esperados en materia de movilidad y espacio público debido a la escasa ejecución de los proyectos formulados y, de manera más general, porque las sucesivas administraciones del Distrito Capital no se han atenido al programa de ejecución previsto en la ley, no han integrado el desarrollo y el financiamiento de los correspondientes programas con el Plan de Desarrollo y lo ejecutado se ha ajustado, más bien, a los intereses sectoriales de cada administración en particular.

Las consideraciones anteriores reafirman que un problema crucial que debe ser superado en la reformulación del POT radica en conseguir transitar de una exuberante planeación normativa hacia un planeamiento estratégico, efectivamente operante. Una de las características distintivas de esta clase de planeamiento radica en que la adopción de estrategias requiere unos cuidadosos exámenes internos de las debilidades institucionales, técnicas y financieros que es preciso remediar para asegurar eficacia. En esta perspectiva coinciden sectores empresariales con los representantes de otros sectores sociales y académicos. La Cámara de Comercio de Bogotá ha declarado que se requiere una estrategia normativa más clara, un lenguaje más comprensible para el ciudadano “y procedimientos que contribuyan a la localización y gestión de la actividad productiva, así como también a la reducción de los costos de transacción”. Por otro lado, la Comisión de Ciudad sobre el POT, conformada por representantes de organizaciones sociales y académicas, insiste en la conveniencia de precisar “cuáles son los contenidos normativos y técnicos de un POT con el fin de simplificar y evitar su extensión innecesaria”.   

  
2.    El componente regional del POT, un fracaso institucional

Hay una creciente asimetría entre los límites político-administrativo del Distrito Capital y los alcances metropolitanos que caracterizan a numerosos problemas que enfrenta el ordenamiento de su territorio. Esta cuestión constituye un caso paradigmático del carácter discursivo que reviste la formulación de ciertos objetivos de planeación, cuando no se toman en consideración las debilidades normativas y se adoptan procedimientos y actuaciones pertinentes para superarlas.

El reconocimiento de la estrecha interdependencia existente entre las dinámicas funcionales de Bogotá y las de su región circundante, constituye un factor cuya consideración resulta indispensable para orientar adecuadamente la estructuración y el ordenamiento de todos sus componentes territoriales. Es decir, para maximizar las ventajas comparativas no sólo de Bogotá como centro metropolitano principal, sino de cada uno de los núcleos urbanos que han sido incorporados a estas dinámicas metropolitanas, conjuntamente con las zonas rurales que experimentan profundas transformaciones en los usos del suelo y el aprovechamiento de sus recursos. 

Todavía a mediados de la década de 1990 se presentaban marcadas resistencias a aceptar la conveniencia de adoptar los mecanismos de coordinación y los arreglos institucionales requeridos para integrar eficazmente un conjunto de decisiones de ordenamiento a escala metropolitana arguyendo, entre otras objeciones, el amenaza o el riesgo de que los municipios concernidos resultaran absorbidos por el gigante bogotano, perdiendo su identidad y su autonomía administrativa.

En consecuencia, constituyó un acierto que el POT del año 2000 hubiese incorporado esta problemática proponiéndose ordenar al Distrito Capital dentro de un marco regional, para lo cual formuló directrices (art. 3º) y adoptó una agenda regional que se esperaba concertar con otros municipios (art. 4º). Posteriormente, dentro de las modificaciones introducidas en el 2004 se explicitó como uno de los objetivos “vincular la planeación del Distrito Capital al sistema de planeación regional”; así como el propósito de asumir como punto de partida el “reconocimiento de la interdependencia del sistema urbano y el territorio rural regional y de la construcción de la noción de hábitat en la región”.

En este contexto resulta imprescindible, como lo ha venido haciendo la actual administración, incluir la problemática regional entre los temas que deben ser abordados de manera prioritaria en la reformulación del POT. No obstante, veinte años después los resultados obtenidos en esta materia son prácticamente nulos, si se exceptúan algún avance en movilidad, conseguido gracias a la decisión conjunta de construir el Regiotram de Occidente. De hecho, las evaluaciones reconocen que en la región se ha presentado un crecimiento acelerado con total ausencia de planeamiento integrado.  

Para el sistema de planeación este resultado reafirma la conveniencia de adoptar un estilo de planeación capaz de reconocer las propias debilidades institucionales. En este caso, para internalizar en el plan que se formule el conjunto de actuaciones y procesos requeridos para institucionalizar un sistema de planeación regional, lo cual implica reformas e innovaciones en la organización y las competencias de las entidades del estado responsables de la administración del territorio. 

Lo anterior constituye un complejo problema de carácter político-administrativo, para cuyo abordaje y resolución la coyuntura política ofrece una oportunidad excepcional: se trata de la reciente aprobación en el Congreso de la República de la Reforma Constitucional que autoriza la creación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. Aquí se debe definir si se promoverá la creación de una organización simplemente para asociar un cierto número de entidades territoriales alrededor de ciertos objetivos, funciones y proyectos, al estilo de las regiones de planificación promovidas por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. O si es necesario y factible constituir una nueva entidad territorial del estado, con atribuciones, competencias e, incluso, recursos propios. 

Solamente abordando y resolviendo este asunto de carácter institucional se podría aspirar a que, transcurrido otros veinte años, no se vuelva al mismo resultado de expectativas fallidas y esfuerzos fracasados.